Вопросы согласованной правоохранительной деятельности территориальных органов по обеспечению региональной безопасности
Залужный А.Г., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры правового обеспечения национальной безопасности, законности и правопорядка Института права и национальной безопасности Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Россия, Москва.
В статье рассматриваются вопросы правоохранительной деятельности по обеспечению региональной безопасности. Исследуются правовое регулирование и деятельность территориальных органов МВД России, прокуратуры Российской Федерации и других правоохранительных органов в указанной сфере правоотношений, проблемы эффективной реализации ими своих полномочий. Обосновывается необходимость совершенствования законодательства и правоприменительной практики в сфере региональной безопасности с целью укрепления взаимодействия и повышения качества надзорной и контрольной деятельности.
Из трудов современных российских классиков теории национальной безопасности, в частности, следует: в общетеоретическом смысле применительно к национальной безопасности необходимо констатировать, что "это чрезвычайно сложная, многоуровневая функциональная система, в которой непрерывно происходят взаимодействие и противоборства жизненно важных интересов личности, общества, государства с угрозами этим интересам, как внутренним, так и внешним" [2, с. 10].
Национальная безопасность, являясь системой, имеет свои принципиальные отличия, которые и делают ее таковой. К ним необходимо отнести ее концептуальность, институционально-правовую основу и организационно-административный характер [5, с. 29].
Конституция РФ не содержит понятий "национальная безопасность" и "региональная безопасность", однако их конституционно-правовой смысл раскрыт, как представляется, через разграничение понятий "государственная безопасность" и "общественная безопасность". О государственной безопасности говорится применительно к государству в целом, и эта функция относится к исключительному ведению Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение "законности, правопорядка, общественной безопасности" (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Таким образом, обеспечение государственной безопасности Российской Федерации возлагается на государство в целом. Ни субъекты Федерации, ни коммерческие и иные негосударственные структуры, ни отдельные граждане самостоятельными функциями и полномочиями по обеспечению государственной безопасности не наделяются [4, с. 5 - 7]. Их задача - осуществлять деятельность по исполнению федеральных законов. При этом согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Часть 1 ст. 56 Конституции РФ посвящена безопасности граждан, когда применительно к условиям чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия для "обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя" [4, с. 5 - 7].
Этот принцип последовательно реализуется в федеральных законах, регламентирующих деятельность правоохранительных органов. Так, ст. 6 Федерального закона от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" ("Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в деятельности федеральной службы безопасности") устанавливает, что государство гарантирует соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении федеральной службой безопасности своей деятельности <1>. Не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами.
--------------------------------
<1> О федеральной службе безопасности: Федеральный закон от 03.04.1995 N 40-ФЗ (ред. от 28.02.2025) // Собрание законодательства РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.
Дополнительное изучение нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность ФСБ России, указывает на то, что она осуществляется на основе принципов законности, централизации управления органами Федеральной службы безопасности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости их границ, мирного разрешения пограничных споров, взаимовыгодного сотрудничества с компетентными органами иностранных государств, конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности.
ФСБ России для выполнения задач, возложенных на органы безопасности, и обеспечения их деятельности создает в установленном порядке структурные подразделения ФСБ России, территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, пограничные органы, другие органы безопасности, подразделения и организации, необходимые для реализации задач, возложенных федеральным законодательством на органы безопасности, центры специальной подготовки, авиационные подразделения, а также подразделения специального назначения <2>.
--------------------------------
<2> Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.08.2003 N 960 (ред. от 24.06.2024) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 33. Ст. 3254.
В статье 6 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" ("Законность") также установлено, что всякое ограничение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и законных интересов общественных объединений, организаций и должностных лиц допустимо только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом <3>.
--------------------------------
<3> О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (в ред. от 28.02.2025) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
В то же время нормативная регламентация деятельности правоохранительных органов в сфере региональной безопасности, на наш взгляд, создает потребность в совершенствовании законодательства о национальной безопасности.
Например, Типовое положение о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 21.12.2016 N 699) (раздел II ст. 13 пункты 39 - 42) включает такие полномочия территориального органа МВД, как:
- участие в пределах своей компетенции в обеспечении режима военного положения и режима чрезвычайного положения в случае их введения на территории Российской Федерации или на территории субъекта Российской Федерации, а также в проведении мероприятий военного времени и мероприятий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- организация и обеспечение мобилизационной подготовки и мобилизации в территориальном органе, подчиненных органах и организациях;
- обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне подчиненными органами и организациями, повышение устойчивости работы этих органов и организаций в условиях военного времени и при возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное время;
- участие в пределах своей компетенции в организации территориальной обороны Российской Федерации <4>.
--------------------------------
<4> Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21.12.2016 N 699 (в ред. от 15.05.2025) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) от 22.12.2016, ст. 0001201612220032.
Все это сопряжено с ограничением прав и свобод граждан и должно быть регламентировано федеральным законом.
Между тем результаты научных исследований, посвященных правоохранительной деятельности в сфере региональной безопасности, указывают на то, что именно территориальные органы МВД России непосредственно обеспечивают общественную безопасность в субъектах Российской Федерации, а также участвуют в обеспечении иных видов безопасности, предусмотренных Конституцией РФ и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации [1].
В качестве предложений по совершенствованию этой деятельности полагаем возможным высказать следующие соображения. На сегодняшний день уже разработана классификация субъектов системы обеспечения региональной безопасности. Вместе с тем, на наш взгляд, необходимо провести определенную работу для уточнения места и роли территориальных органов МВД России различного уровня в структуре субъектов системы обеспечения региональной безопасности с учетом необходимости обеспечения всех видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и стратегических национальных приоритетов, содержащихся в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [3, с. 135].
Одним из результатов выполненных исследований по проблемам региональной безопасности стала теоретическая модель организационного механизма регионального сегмента функционирования органов внутренних дел в системе обеспечения национальной безопасности, разработанная в виде Концепции деятельности территориальных органов МВД России субъекта Российской Федерации по обеспечению региональной безопасности на основе сотрудничества с иными органами государственной власти и институтами гражданского общества [1, с. 181 - 189].
При этом в настоящее время многие вопросы обеспечения региональной безопасности должны решаться МВД России совместно с Федеральной службой войск национальной гвардии. В этой связи, на наш взгляд, требуют дополнительного правового обеспечения вопросы организации взаимодействия территориальных органов МВД России с территориальными органами Росгвардии [3, с. 135].
Согласно ст. 7 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации территориальный орган МВД России руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, нормативными правовыми актами МВД России, положением о территориальном органе, а также (отметим это особо) законами субъекта Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, принятыми в пределах его компетенции.
Это полностью соответствует Конституции РФ, относящей общественную безопасность (ст. 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. А правовую основу обеспечения безопасности составляют в том числе согласно ст. 5 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ "О безопасности" <5> и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности.
--------------------------------
<5> О безопасности: Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ (ред. от 10.07.2023) // Собрание законодательства РФ. 2011. N 1. Ст. 2.
Но здесь возникает вопрос о том, что руководствоваться законодательством субъекта Федерации территориальные органы МВД России должны, а определять его соответствие федеральному законодательству, поскольку сами являются федеральной структурой, не уполномочены. С учетом координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но не всей остальной деятельности, выход, как представляется, в организации эффективного взаимодействия правоохранительных органов между собой и с органами власти субъекта. Что, собственно, и требует ст. 8 Типового положения о территориальном органе МВД России, согласно которой территориальный орган осуществляет свою деятельность во взаимодействии с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, расположенными на территории субъекта Российской Федерации, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, иными государственными органами, органами местного самоуправления, а также с общественными объединениями и организациями.
Однако вопрос взаимодействия, на наш взгляд, в большой степени зависит от личной позиции руководителей правоохранительных органов в субъекте. Этому, как представляется, способствует и Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью <6>, которое (статьи 14 и 15) регламентирует только взаимодействие органов прокуратуры с судами и органами юстиции. Соответственно, в настоящее время деятельность правоохранительных органов усложняется в том числе неурегулированностью отдельных вопросов обеспечения региональной безопасности, что может повлечь противоречивую ситуацию, привести к неточностям, расхождению во мнениях в ходе принятия правовых, организационных и иных мер, направленных на обеспечение региональной безопасности. Игнорирование же региональных особенностей и интересов субъектов Федерации может негативно повлиять на состояние всего блока обеспечения национальной безопасности [3, с. 133 - 134].
--------------------------------
<6> О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (вместе с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью): Указ Президента РФ от 18.04.1996 N 567 (ред. от 14.06.2024) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 17. Ст. 1958.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона "О безопасности" ("Функции органов государственной власти 7 субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности") органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области безопасности.
При этом органы государственной власти субъектов Федерации непосредственно участвуют в решении многих вопросов, которые связаны с защитой общегосударственных интересов России, тесно взаимодействуя с органами прокуратуры. Законодательно такое взаимодействие обеспечивается возможностью предоставления прокурорам субъектов права законодательной инициативы, что дает возможность органам прокуратуры через своих представителей непосредственно участвовать в правотворческой деятельности, улучшая качество этой работы в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления.
Участие прокурора в правотворческой деятельности, поскольку она носит профилактический характер, служит предупреждению возможных правонарушений, и с ее помощью прокурор вырабатывает правовую позицию по отношению к предлагаемой для принятия норме. В этой связи также дополнительно актуализируется значение надзора за исполнением законов в части регламентации вопросов обеспечения региональной безопасности, осуществление которого занимает заметное место в деятельности территориальных органов прокуратуры Российской Федерации, а также анализа законодательства субъектов Российской Федерации в сфере региональной безопасности в процессе мониторинга законопроектной деятельности, осуществляемого уполномоченными на это территориальными органами.
В случае установления нарушений закона, устранение которых требует дополнительного принятия правовых норм органами государственной власти или органами местного самоуправления субъектов Российской Федерации, т.е. полной реализации их полномочий, установленных законодательством, принимаются меры прокурорского реагирования для устранения причин и условий, способствовавших допущению этих нарушений.
Таким образом, координация деятельности и взаимодействие всех субъектов обеспечения региональной безопасности, своевременное внесение назревших изменений в законодательство в указанной сфере правоотношений, безусловно, способствуют не только упрочению безопасности отдельно взятых регионов, но и национальной безопасности Российской Федерации в целом.
Список литературы
1. Балаева Д.Р. Правовое и организационное обеспечение деятельности территориальных органов МВД России в системе региональной безопасности: дис. ... канд. юрид. наук / Д.Р. Балаева. М., 2019.
2. Возжеников А.В. Государственное управление и национальная безопасность России: учебное пособие / А.В. Возжеников, А.А. Прохожев. М.: Изд-во РАГС, 2001. 132 с.
3. Залужный А.Г. Правовое и организационное обеспечение деятельности территориальных органов МВД России в системе региональной безопасности. Рецензия на диссертацию Балаевой Д.Р. / А.Г. Залужный // Современное право. 2019. N 11. С. 133 - 136. DOI: 10.25799/NI.2019.48.11.002.
4. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ / [колл. авторов ИЗиСП: Вишнякова В.Г. и др.] // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 3 - 34.
5. Райгородский В.Л. Политические и правовые средства обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук / В.Л. Райгородский. Ростов-на-Дону, 2004.
Подписано в печать 30.08.2025
"Современное право", 2025, N 8