Статья: Правовая основа деятельности добровольческих формирований в РФ
Попова Н.Ф., профессор Департамента международного и публичного права юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, Россия, Москва.
Цель исследования - оценка качества правового регулирования деятельности добровольческих формирований в СССР и современной России в части, касающейся выполнения боевых задач, денежного, медицинского и материального обеспечения добровольцев. Автором осуществлен анализ нормативных правовых актов и литературных источников по рассматриваемому вопросу, охарактеризованы формы добровольных объединений в годы Великой Отечественной войны и при проведении специальной военной операции.
Делаются выводы о том, что основной причиной массовости добровольческого движения является патриотический порыв граждан по защите страны от внешних врагов: также определенную роль играет высокая степень социальной и материальной защищенности добровольцев и членов их семей, закрепленная в действующем законодательстве.
Введение. Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью анализа новаций законодательства в области обороны в части, касающейся введения института добровольцев для выполнения отдельных задач при ведении военных действий.
В научной литературе имеется множество публикаций, посвященных добровольческому движению в годы Великой Отечественной войны. Можно назвать таких авторов, как Е. Медведев [4], И.И. Брыксин [2], С.П. Борисевич [1], Н.В. Колошинская [3] и др. Раскрытию правовых основ деятельности рассматриваемых формирований при проведении специальной военной операции, значительно меньше. При проведении исследования использовались публикации А. Павловой [5] и Р. Заляна <2>.
--------------------------------
<2> Залян Р. Чем занимаются добровольческие батальоны и что изменится после подписания контракта с Минобороны // Вечерняя Москва. 13.06.2023: [сайт] - URL: https://vm.ru/news/1059069-chem-zanimayutsya-dobrovolcheskie-batalony-i-chto-izmenitsya-posle-podpisaniya-kontrakta-s-minoborony (дата обращения: 29.11.2023).
Цель исследования - оценка качества правового регулирования деятельности добровольческих формирований в СССР и современной России в части, касающейся выполнения боевых задач, денежного, медицинского и материального обеспечения добровольцев.
Основная часть. Правовое регулирование добровольческого движения в годы Великой Отечественной войны. Добровольческое движение сыграло важную роль в победе над фашистской Германией в годы Великой Отечественной войны.
Сразу же после начала войны граждане СССР, не дожидаясь повестки о призыве в Красную Армию по мобилизации, обращались в разные государственные органы с просьбой отправить их на фронт. Из них были сформированы добровольческие формирования, которые затем вошли в состав разных воинских частей. К добровольцам также относились лица, которые имели бронь, были освобождены от призыва, не относились к призывному возрасту [1].
Параллельно с образованием добровольческих формирований осуществлялось формирование воинских частей по мобилизации.
Согласно Закону СССР от 01.09.1939 "О всеобщей воинской обязанности" в 1941 году призыву подлежали военнообязанные граждане СССР 1918 - 1923 годов рождения, а после объявления мобилизации 23 июня 1941 г. и в ходе Великой Отечественной войны - 1890 - 1927 годов рождения" [1; 2; 3].
Военное время показало, что при невозможности полного укомплектования воинских частей добровольцы призывались вне очереди и получали возможность реализовать свой патриотический порыв, участвуя в разгроме врага.
Необходимо отметить, что это добровольческое движение существовало в России и раньше, в начале Первой мировой войны, но такой массовости, как в годы Великой Отечественной войны, оно не имело.
С.Б. Борисевич отмечает, что "более 30 тыс. заявлений добровольцем было подано в первые дни войны. Число добровольцев увеличивалось с ухудшением положения дел на фронте" [1].
Тяжелое положение на фронтах в первые дни войны обусловило необходимость установить особый правовой режим в прифронтовой полосе. Для этого были приняты Постановления СНК СССР от 24.06.1941 "О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника в прифронтовой полосе" и "Об охране предприятий и учреждений и создании истребительных батальонов" <3>. Во исполнение названных актов Приказ НКВД СССР от 25.06.1941 N 00804 "О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника в прифронтовой полосе" обязал руководителей нижестоящих управлений в течение суток при органах НКВД создать истребительные батальоны [3]. В приказах УНКВД по областям, краям были детализированы их организационно-штатные и общие вопросы формирования, организации связи, хранения вооружения и др. Остальные вопросы, касающиеся порядка размещения личного состава истребительных батальонов, военной и спецподготовки, выплат денег, льготных пособий и пенсий, тылового и медицинского обеспечения, были регламентированы Постановлениями ГКО СССР N ГКО-260сс и N ГКО-261сс от 24.07.1941 и Приказом НКВД СССР N 0356 от 27.07.1941 [1].
--------------------------------
<3> ГАРФ, Ф. Р-5446, Оп. 106, Д. 20, Л. 186 - 187.
При приближении врага личный состав истребительных батальонов входил в состав Красной Армии.
Одной из форм добровольческих формирований были коммунистические рабочие пол-ки и батальоны. Они создавались для местной самообороны. В конце июля 1941 года было организовано 1 755 таких батальонов численностью свыше 328 тыс. человек. Всего же в годы войны в этих формированиях сражалось около 400 тыс. человек и свыше 300 тыс. человек входило в группы содействия истребительным батальонам.
Угроза захвата Москвы и Ленинграда потребовала с 1 июля 1941 г. формирования дивизий народного ополчения. Они состояли из лиц, не подлежащих призыву. Именно они стали основным источником создания резерва частей регулярной армии [3]. Данные формирования участвовали в боевых действиях лишь в критические моменты войны. В начале июля 1941 года только в Москве и Московской области число граждан, желающих поступить в ополчение, превысило 300 тыс. Таким образом, с началом Великой Отечественной войны возникло мощное добровольческое движение. Граждане СССР, освобожденные от призыва и имеющие отсрочки от него, не служившие в армии, пошли бить врага.
Добровольцы в составе армии имели статус военнослужащего и все виды предусмотренного довольствия, а члены их семей - предусмотренные законом социальные и материальные гарантии.
Денежное и материальное обеспечение личного состава истребительных батальонов осуществлялось по нормам, предусмотренным для сотрудников милиции.
За добровольцами в рядах народного ополчения сохранялся средний заработок или стипендия, которые получали их семьи. "С момента участия в боевых действиях ополченцам дополнительно выплачивались полевые деньги. Их размер зависел от должности. Для лиц, добровольно вступивших в партизанские отряды, тоже была определена система денежного содержания, зависящая от предыдущего официального положения человека по месту работы или службы" [1; 2; 4].
Правовой статус добровольческих формирований в современной России. Через полгода после начала СВО, учитывая опыт Великой Отечественной войны, Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" был дополнен ст. 22.1 о добровольческих формированиях. Это дополнение было введено Федеральным законом от 04.11.2022 N 419-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Было определено, что добровольческие формирования привлекаются для выполнения отдельных задач в области обороны и содействуют выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы РФ, в период таких особых состояний государства, как мобилизация, режимы военного положения, контртеррористической операции, военного времени, вооруженных конфликтов, а также при использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.
Раскрытию правового статуса личного состава добровольческих формирований посвящена новая ст. 22.1 Федерального закона "Об обороне". Установлено, что только Президент РФ может принимать решение о создании добровольческих формирований, а Минобороны России должен его реализовать. Для этого Министерству обороны РФ предоставлены широкие полномочия, а именно: определять численность добровольческих формирований, районы их использования, выполняемые ими задачи, порядок управления им, срок использования и порядок прекращения их действия, порядок поступления граждан Российской Федерации в добровольческие формирования, пребывания в них и исключения из добровольческих формирований; требования, предъявляемые к ним при поступлении в добровольческие формирования и пребывании в них; порядок обеспечения добровольческих формирований вооружением, военной техникой, материально-техническими средствами; порядок выплаты добровольцам денежного содержания и других денежных сумм; порядок продовольственного, вещевого и иных видов обеспечения; порядок оказания медицинской помощи и др. <4>.
--------------------------------
<4> См.: Об определении порядка поступления граждан Российской Федерации в добровольческие формирования, пребывания в них и исключения из них, требований, предъявляемых к гражданам Российской Федерации, поступающим в добровольческие формирования и пребывающим в них, а также порядка заключения контракта гражданами Российской Федерации о пребывании в добровольческом формировании и типовой формы контракта: Приказ Министра обороны РФ от 15.02.2023 N 67; Об определении порядка обеспечения добровольческих формирований вооружением, военной техникой, материально-техническими средствами и порядка продовольственного, вещевого и иных видов обеспечения, оказания медицинской помощи гражданам, пребывающим в них: Приказ Министра обороны РФ от 15.02.2023 N 68 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".
Комплектуются данные формирования добровольцами - гражданами Российской Федерации и военнослужащими, направленными Минобороны России.
Гражданин Российской Федерации поступает в добровольческие формирования путем заключения контракта с Минобороны России (письменно по типовой форме) о пребывании в нем или о добровольном содействии в выполнении задач, возложенных на Вооруженные Силы РФ. Определено, что названия этих контрактов в нормативных правовых актах используются в одном значении. Существенными условиями этих контрактов являются закрепление в них добровольности поступления лица в добровольческие формирования, срока и условий пребывания в них.
В Федеральном законе "Об обороне" определены основания исключения лица из добровольческого формирования: "1) истечение срока действия контракта; 2) несоответствие требованиям к состоянию здоровья, установленным Минобороны для граждан Российской Федерации, пребывающих в них; 3) вступление в законную силу приговора суда о назначении наказания в виде лишения свободы; 4) поступление на военную службу; 5) прекращение деятельности добровольческих формирований; 6) невыполнение им условий контракта; 7) по собственному желанию в установленном порядке" (п. 7 ст. 22.1). Граждане Российской Федерации, пребывающие в добровольческие формирования, имеют статус военнослужащих.
После определения статуса добровольческих формирований в Федеральном законе "Об обороне" соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (далее - Закон о статусе военнослужащих) в части, касающейся норм, регламентирующих особенности предоставления социальных гарантий добровольцам и членам их семей. К последним отнесены: "супруга (супруг); несовершеннолетние дети; дети старше 18 лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста 18 лет; дети в возрасте до 23 лет, обучающиеся в образовательных организациях по очной форме; лица, находящиеся на иждивении граждан, пребывающих в добровольческих формированиях".
В статье 13.2 Закона о статусе военнослужащих установлены нормы денежного содержания граждан, пребывающих в добровольческих формированиях. Его размеры и порядок обеспечения устанавливаются Минобороны России не ниже размеров денежного довольствия военнослужащих, занимающих аналогичные воинские должности. Внесены соответствующие изменения в Федеральный закон от 07.11.2011 N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат".
Добровольцы подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета. Они имеют право "на возмещение вреда, причиненного их здоровью в период пребывания в добровольческих формированиях, и госгарантии погребения в установленном порядке. Установлены страховые случаи и выплаты для рассматриваемой категории граждан <5>.
--------------------------------
<5> Залян Р. Чем занимаются добровольческие батальоны и что изменится после подписания контракта с Минобороны // Вечерняя Москва. 13.06.2023: [сайт] - URL: https://vm.ru/news/1059069-chem-zanimayutsya-dobrovolcheskie-batalony-i-chto-izmenitsya-posle-podpisaniya-kontrakta-s-minoborony (дата обращения: 29.11.2023).
Так, в случае гибели (смерти) лица при исполнении обязанностей по контракту либо его смерти, наступившей вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных при исполнении обязанностей по контракту, до истечения одного года со дня его прекращения членам его семьи выплачивается в равных долях единовременное пособие в размере 3 млн руб. (ч. 8 ст. 3 Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат").
При прекращении контракта в связи с признанием добровольца негодным к пребыванию в добровольческом формировании вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных при исполнении обязанностей по контракту, ему выплачивается единовременное пособие в размере 2 млн руб. (ч. 12 ст. 3 Федерального закона "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат").
В статье 20 Закона о статусе военнослужащих указано, что добровольцы имеют право на проезд на безвозмездной основе железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом в установленных случаях.
В настоящее время в России создано семь добровольческих формирований. Они подписали контракты с Минобороны России и участвуют в СВО вместо отряда "БАРС", полное название которого - Боевой армейский резерв страны, и помогают российским военным. Боевые будни добровольческих формирований не отличаются от службы по контракту в Вооруженных Силах РФ. За выполнение боевых заданий, как было указано выше, им положены зарплаты и премии. Их суммы определяются регионом действия, званиями добровольцев, выслугой лет, занимаемой должностью, уровнем физподготовки и т.п.
Ежемесячная выплата участникам СВО составляет свыше 200 тыс. руб. Помимо нее положены дополнительные выплаты за каждые сутки участия в боевых действиях. Для членов семей добровольцев установлены льготы и гарантии такие же, как в отношении семей военнослужащих.
Первый контракт с добровольческим формированием (отрядом "Ахмат") Минобороны России подписало 12 июня 2023 г. <6>. С 13 июня 2023 г. еще три бригады и четыре отдельных отряда из состава добровольческого штурмового корпуса подписали контракты на выполнение задач в интересах обороны Российской Федерации в зоне СВО.
--------------------------------
<6> Казанцев А. МО РФ подписало контракт с "Ахматом" в рамках приказа о добровольцах // Российская газета. 12.06.2023: [сайт] - URL: https://rg.ru/2023/06/12/minoborony-rf-podpisalo-pervyj-kontrakt-v-ramkah-prikaza-o-dobrovolcah-s-otriadom-ahmat.html (дата обращения: 29.11.2023).
Выводы.
1. Добровольческое движение в нашей стране имеет славную историю. Особенно массово оно проявилось в годы Великой Отечественной войны.
2. Этот опыт используется и при проведении СВО. В Федеральный закон "Об обороне" была внесена ст. 22.1, в которой были определены цели использования добровольческих формирований, их состав, общий порядок поступления в добровольческие формирования и исключения из них, обеспечения добровольческих формирований вооружением, военной техникой, материально-техническими средствами, выплаты денежного содержания и других денежных выплат, продовольственного, вещевого и иных видов обеспечения, оказания медицинской помощи.
3. Положения этой статьи детализированы в соответствующих федеральных законах и приказах Минобороны России.
4. Основной причиной массовости добровольческого движения является патриотический порыв граждан по защите страны от внешних врагов. Определенную роль играет высокая степень социальной и материальной защищенности добровольцев и членов их семей, закрепленная в действующем законодательстве.
Список литературы
1. Борисевич С.П. Добровольческое движение в годы Великой Отечественной войны / С.П. Борисевич // Научное образование. 2021. N 3 (12). С. 21 - 25.
2. Брыксин И.И. Добровольческое движение в годы Великой Отечественной войны (по материалам Ярославской области) / И.И. Брыксин // Научный диалог. 2015. N 12 (48). С. 241 - 249.
3. Колошинская Н.В. Проблемы правового регулирования организации и деятельности истребительных батальонов в Ленинграде (1941 - 1944 гг.) / Н.В. Колошинская // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2020. N 2 (74). С. 112 - 114.
4. Медведев Е. Советские добровольческие формирования в Великой Отечественной войне: историография вопроса / Е. Медведев // Российская история. 2022. N 3. С. 146 - 153.
5. Павлова А. Добровольческие формирования / А. Павлова // Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2022. N 12. С. 47 - 52.
Подписано в печать 29.02.2024
"Современное право", 2024, N 2