Обеспечение безопасности пенитенциарной системы в условиях режима военного положения (организационно-правовой аспект)
Обеспечение безопасности пенитенциарной системы в условиях режима военного положения (организационно-правовой аспект)
Чеченова Ляна Залимовна, адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических кадров Академии ФСИН России.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы функционирования пенитенциарной системы в условиях режима военного положения. Отмечается, что сложность организации деятельности в условиях данного правового режима связана с недостаточным правовым регулированием, что приводит к снижению качества обеспечения безопасности. Предлагаются меры по совершенствованию законодательного регулирования путем внесения изменений в федеральные законы, а также создания специального нормативного правового акта, который урегулирует порядок действий сотрудников пенитенциарных учреждений.
Сложившаяся в настоящее время обостренная военно-политическая обстановка вокруг Российского государства, связанная с вооруженными конфликтами на Украине, актуализировала исследовательский интерес научного сообщества в области изучения института режима военного положения как специального административно-правового режима. Нельзя не отметить, что данные события отразились и на деятельности органов государственной власти, в том числе на пенитенциарной системе Российской Федерации. Новизна рассмотрения заявленной проблемы сопровождается рядом значимых факторов.
Во-первых, отсутствием большой практики применения норм чрезвычайного законодательства (в том числе в условиях военного положения), что влечет за собой неправильное определение полномочий органов государственной власти.
Во-вторых, необходимостью разъяснения порядка реализации норм права, закрепленных в федеральном и ведомственном законодательстве при установлении режима военного положения.
В-третьих, присутствием в пенитенциарном законодательстве размытых норм, которые не позволяют конкретизировать действия сотрудников в условиях военного положения.
В-четвертых, очевидна потребность в создании специализированного нормативного правового акта, регулирующего деятельность пенитенциарных учреждений в подобных условиях, либо внесении изменений в уже действующее законодательство с целью определения места пенитенциарной системы в структуре органов государственной власти при выполнении мероприятий по поддержанию режима военного положения.
Таким образом, в данном исследовании необходимо рассмотреть проблемы правовой регламентации и порядка организации деятельности пенитенциарной системы в условиях режима военного положения (ВП).
На наш взгляд, методологически обоснованно проанализировать исторический аспект и понятийный аппарат, который определяет основу рассматриваемой проблемы. Впервые глобальная правовая регламентация <1> института военного положения была осуществлена 18 июня 1892 г. императором Александром III, утвердившим проект постановления "О местностях, объявляемых состоящими на военном положении". Основанием введения режима военного положения являлось введение общей или частичной мобилизации. Анализ исторической литературы <2> позволяет констатировать факт существенной трансформации института ВП и разделить его на два основных этапа:
1) первый этап (XVII - XX века) включает в себя исторические периоды, когда существовала лишь частичная правовая регламентация как функционирования государства в целом, так и органов государственной власти (в том числе и пенитенциарной системы) в условиях военного положения;
2) второй этап (XXI в.) является в некотором роде началом попыток государства глобально пересмотреть институт военного положения, учитывая исторический опыт России и состояние международных отношений. В связи с этим создается ряд нормативных правовых актов, организующих деятельность государства (Конституция Российской Федерации <3> (далее - Конституция РФ), Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <4> (далее - Закон о военном положении), а также Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. N 400 "О Стратегии национальной безопасности" <5>).
--------------------------------
<1> См.: Кумышева М.К. Институт военного положения и его правовое регулирование в дореволюционной России // Право и государство: проблемы методологии, теории и истории: Мат. III Всерос. науч.-практич. конф.: в 2 ч. Ч. 1 (Краснодар, 22 ноября 2013 г.). Краснодар, 2013. С. 279 - 280.
<2> См.: Епифанов А.Е., Джамбалаев Я.Р. Становление и развитие особых государственно-правовых режимов в Советском государстве. 1917 - 1930-е годы // Закон и право. 2011. N 5. С. 18 - 21.
<3> Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс".
<4> Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" // СПС "КонсультантПлюс".
<5> Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. N 400 "О Стратегии национальной безопасности" // СПС "КонсультантПлюс".
В Стратегии национальной безопасности определяются основные направления военной политики и ее дальнейшей реализации с учетом анализа многолетних международных отношений, а также накопившихся внутригосударственных проблем. Введение режима ВП является радикальной мерой с целью предотвращения военных конфликтов, а также в целях обеспечения безопасности государства. Сегодня базовым нормативным правовым актом, который включает в себя цели, основания и задачи введения режима военного положения, является Закон о военном положении. В соответствии с указанным Законом под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.
Ярким примером порядка реализации норм действующего чрезвычайного законодательства является введение режима военного положения в отдельных субъектах Российской Федерации. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 октября 2022 г. N 756 "О введении военного положения на территории Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей" <6> установлен режим военного положения различного уровня реагирования: максимальный, средний и уровень максимальной готовности. Их введение предполагает проведение мероприятий по поддержанию режима военного положения в соответствии с действующим законодательством.
--------------------------------
<6> СПС "КонсультантПлюс".
Введение на территории отдельных субъектов Российской Федерации режима военного положения различного уровня отразилось и на деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы России (далее - УИС). Опрос сотрудников некоторых территориальных органов УИС (Московская область, Приморский край, Пермский край, Челябинская область, Республика Башкортостан, Омская область, Иркутская область) позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование и порядок организации деятельности пенитенциарных учреждений осложнены отсутствием соответствующей нормативной правовой базы, которая определяла бы правовой статус УИС в таких условиях. Рассмотрим подробнее порядок реализации и обеспечения мер режима военного положения в УИС.
Следует отметить, что меры по обеспечению режима военного положения возлагаются на все органы государственной власти, в том числе на УИС. В Законе о военном положении отсутствуют конкретные функции органов государственной власти в условиях введенного правового режима <7>. Не предусматриваются эти полномочия и в соответствующих положениях о федеральных министерствах. В связи с этим возникают следующие проблемы:
- в условиях необходимости оперативных действий и принятия ряда управленческих решений у сотрудников администрации пенитенциарных учреждений возникает потребность в постоянном поиске норм, которые регулировали бы процесс деятельности учреждений и органов УИС в условиях возникшего правового режима;
- отсутствие необходимой законодательной базы приводит к созданию соответствующими органами временно действующих нормативных актов, уровень качества которых невелик, и, как правило, возникают коллизии (связано это с экстренностью возникшей ситуации, аналогичная проблема возникла в период распространения новой коронавирусной инфекции). Другими словами, конкретизация норм позволит органам государственной власти в условиях военного положения сработать оперативно и качественно. На сегодняшний день существуют различные точки зрения ученых на необходимость внесения изменений в федеральное законодательство, регулирующее вопросы обеспечения режима военного положения.
--------------------------------
<7> См.: Скиба А.П. Уголовно-исполнительное законодательство в условиях стихийного бедствия, введения чрезвычайного или военного положения: результаты работы авторского коллектива // Функционирование учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы: Мат. Межвуз. науч.-практич. конф. (Псков, 18 октября 2019 г.) Псков: Псковский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний, 2019. С. 161 - 165.
Например, С.А. Старостин <8> высказывает точку зрения, что необходимо внести изменения только непосредственно в Закон о военном положении, при этом не перегружая содержание иных нормативных правовых актов.
--------------------------------
<8> См.: Старостин С.А. Чрезвычайные административно-правовые режимы: Моногр. М.: Проспект, 2022. С. 49.
А.П. Скиба в одной из монографий пишет о необходимости трансформации федерального законодательства, регулирующего деятельность УИС в части, касающейся порядка организации работы пенитенциарных учреждений, но при этом опираясь на уже действующее чрезвычайное законодательство.
На наш взгляд, обе точки зрения весьма актуальны, так как они являются в некотором роде сторонами одной медали. Очевидно, что Закон о военном положении нуждается в серьезном реформировании в части, касающейся конкретизации полномочий органов государственной власти в условиях военного положения, но при этом не совсем рационально изменить один нормативный правовой акт, а остальные оставить в прежнем состоянии. Например, если в Законе о военном положении перечисляется перечень мероприятий пенитенциарной системы в условиях действующего правового режима, то, соответственно, они должны быть продублированы и в федеральных законах ведомства. Рассмотрим, как осуществляется правовое регулирование пенитенциарных учреждений в условиях военного положения.
Введение режима военного положения на определенной территории влечет за собой изменение в порядке функционирования пенитенциарных учреждений. Так, статья 85 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации <9> (далее - УИК РФ) устанавливает, что при введении военного положения в районе дислокации исправительного учреждения возможен переход учреждения на режим особых условий, который предполагает глобальную трансформацию деятельности данных учреждений. Стоит согласиться с научным мнением некоторых исследователей <10> о том, что режим особых условий имеет природу специального административно-правового режима, который является менее объемным. Остановимся подробнее на данной особенности. Анализ действующего законодательства позволяет наблюдать достаточно сложное и интересное, по нашему мнению, явление, возникающее при установлении режима военного положения, - двойную процедуру установления правового режима. Двойная процедура представляет собой следующий процесс: введение одного правового режима (более широкого по своему содержанию - режим военного положения) влечет за собой установление другого правового режима (менее широкого - режим особых условий в исправительном учреждении), т.е. они являются детерминантами друг для друга и взаимообусловлены. Данное явление можно условно назвать механизмом дополнительного пласта. Пенитенциарными учреждениями в условиях военного положения применяются следующие основные меры:
- усиление охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в районе расположения исправительных учреждений;
- введение и обеспечение особого режима въезда на режимную территорию исправительных учреждений, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
- запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий в районе расположения пенитенциарных учреждений;
- запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток;
- изоляция в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией <11>. Все эти меры являются общепринятыми, как уже ранее отмечалось, отсутствует разделение полномочий органов государственной власти в зависимости от вида. Кроме того, серьезной проблемой является также отсутствие внутриведомственной регламентации деятельности пенитенциарных учреждений в условиях режима военного положения. Сотрудникам УИС приходится действовать исключительно в шаблонном порядке, т.е. меры принимаются одинаковые, как и при чрезвычайном положении или чрезвычайной ситуации. К таким мерам можно отнести:
- введение усиленного варианта охраны и надзора, который подразумевает под собой увеличение количества сотрудников, которым необходимо нести службу (с одной стороны, данную меру можно считать действенной, так как обеспечение безопасности объектов УИС в подобных условиях требует большого усилия, а добиться его без увеличения личного состава будет практически невозможно; с другой - рост количества персонала повышает и уровень неурегулированности их действий);
- введение особого порядка допуска на объекты;
- изменение распорядка дня пенитенциарных учреждений.
--------------------------------
<9> Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".
<10> См.: Чорный В.Н., Сенатова Е.В. Административно-правовые режимы в уголовно-исполнительной системе // Административное право и процесс. 2021. N 4. С. 47 - 50.
<11> См.: Бутенко Т.П., Горбань Д.В., Грушин Ф.В. Уголовно-исполнительное законодательство в условиях стихийного бедствия, введение чрезвычайного положения или военного положения: Моногр. 3-е изд. М., 2020. С. 129.
На сегодняшний день существуют несколько федеральных и ведомственных нормативных правовых документов, которые частично затрагивают вопросы, касающиеся организации деятельности учреждений и органов УИС в условиях режима военного положения, но, к сожалению, при этом нет конкретного определения необходимых алгоритмов в подобных условиях.
1. Федеральный закон от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации" <12> содержит нормы (ст. 19), которые устанавливают право руководства учреждения введения режима особых условий при установлении режима военного положения в районе расположения пенитенциарных учреждений, при этом данный правовой акт ничего не упоминает об алгоритме действий сотрудников, что осложняет их функционирование.
--------------------------------
<12> Федеральный закон от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
2. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" <13> в ст. 48 устанавливает лишь основания (одним из которых является введение в районе дислокации режима военного положения) введения режима особых условий на территории следственных изоляторов (далее - СИЗО). Отличительной чертой указанного Федерального закона является лишь расширение перечня оснований введения особых условий СИЗО, при этом нет также четкого распределения обязанностей между сотрудниками пенитенциарных учреждений.
--------------------------------
<13> Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" // СПС "КонсультантПлюс".
Рассматривая ведомственные нормативные правовые акты, необходимо отметить, что они содержат лишь действия отдельных сотрудников при чрезвычайных ситуациях, что не позволяет сотрудникам учреждения согласованно выполнять мероприятия по поддержанию режима военного положения как внутри исправительного учреждения, так и за его пределами. Опрос сотрудников территориальных органов УИС, проведенный в рамках данного исследования, показал: 7 из 46 опрошенных респондентов подтверждают необходимость внесения изменений в действующее законодательство в части, касающейся конкретизации действий всех сотрудников (определения алгоритма) пенитенциарных учреждений, а именно о разработке алгоритмов действий сотрудников дежурной смены (не только дежурных помощников начальника колонии - ДПНК, но и всех сотрудников дежурной смены, входящих в ее состав), а также распределения полномочий между членами оперативного штаба <14>, который создается при введении различных видов специальных административно-правовых режимов.
--------------------------------
<14> См.: Абышев В.А. Правоохранительная деятельность учреждений уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций криминального характера: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 15.
Необходимо отметить, что в настоящее время действующее национальное законодательство, в том числе и пенитенциарное, нуждается в существенных изменениях и некоторой конкретизации отдельных норм. В целях совершенствования деятельности пенитенциарной системы в условиях военного положения целесообразно:
1) внести изменения в Закон о военном положении в части, касающейся определения места УИС в системе государственных органов как органа, осуществляющего меры по обеспечению режима военного положения, а именно определить перечень полномочий сотрудников пенитенциарной системы для обеспечения режима военного положения. Например, в статье 14 "Полномочия федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения режима военного положения" указанного Закона определить место УИС в системе государственных органов и установить перечень обеспечительных мер, которые должны быть реализованы в условиях режима военного положения;
2) осуществить разработку специального нормативного правового акта, регулирующего работу пенитенциарных учреждений в условиях военного положения, содержащего перечень мер, необходимых для поддержания режима военного положения как внутри исправительных учреждений, так и за их пределами. Данный нормативный правовой акт должен также установить алгоритмы действий сотрудников пенитенциарных учреждений при введении режима военного положения (режима особых условий) с целью оперативного принятия управленческих решений: порядок взаимодействия сотрудников дежурных смен учреждений (отдела безопасности и отдела охраны), порядок взаимодействия с иными правоохранительными органами, привлекаемыми для обеспечения правового режима. Оформление предлагаемого документа возможно в виде инструкции, утверждаемой ФСИН России, содержащей несколько разделов со следующими названиями: "Алгоритм действий сотрудников УИС в условиях режима военного положения / чрезвычайного положения / контртеррористической операции" (с последующей конкретизацией каждого вида учреждения - исправительная колония, исправительный центр и т.д.). Документ должен содержать полный перечень действий каждого сотрудника пенитенциарного учреждения в сложившихся условиях (начиная с начальника исправительного учреждения и заканчивая каждым младшим инспектором) с целью организации слаженной и оперативной работы всех отделов учреждения.
Таким образом, режим военного положения как специальный административно-правовой режим формировался в течение нескольких веков, но наиболее серьезно и четко это стало происходить в начале XX в., с момента создания федерального законодательства. Рассматривая пенитенциарную систему, следует отметить, что в настоящее время формируется определенная система законодательных актов (ведомственного характера), которые регулируют ее деятельность в условиях режима военного положения. Действующие нормативные правовые акты лишь частично определяют действия персонала в таких экстраординарных условиях.
Литература
1. Абышев В.А. Правоохранительная деятельность учреждений уголовно-исполнительной системы в условиях чрезвычайных ситуаций криминального характера: Автореферат диссертации кандидата юридических наук / В.А. Абышев. Москва, 2010. 22 с.
2. Бутенко П.Т. Уголовно-исполнительное законодательство в условиях стихийного бедствия, введение чрезвычайного положения или военного положения: Монография / П.Т. Бутенко, Д.В. Горбань, Ф.В. Грушин [и др.]; под общей редакцией А.А. Крымова. 3-е изд., испр. и доп. Москва: Криминологическая библиотека, 2020. 358 с.
3. Епифанов А.Е. Становление и развитие особых государственно-правовых режимов в Советском государстве. 1917 - 1930-е годы / А.Е. Епифанов, Я.Р. Джамбалаев // Закон и право. 2011. N 5. 18 - 21.
4. Кумышева М.К. Институт военного положения и его правовое регулирование в дореволюционной России / М.К. Кумышева // Право и государство: проблемы методологии, теории и истории: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции (г. Краснодар, 22 ноября 2013 г.): сборник научных статей. В 2 частях. Ч. 1 / Редакторы Е.О. Кубякин. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2013. С. 279 - 285.
5. Скиба А.П. Уголовно-исполнительное законодательство в условиях стихийного бедствия, введение чрезвычайного или военного положения: результаты работы авторского коллектива / А.П. Скиба // Функционирование учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы: Материалы Межвузовской научно-практической конференции (г. Псков, 18 октября 2019 г.): сборник научных статей. Псков: Псковский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний, 2019. С. 161 - 165.
6. Старостин С.А. Чрезвычайные административно-правовые режимы: Монография / С.А. Старостин. Москва: Проспект, 2022. 111 с.
7. Чорный В.Н. Административно-правовые режимы в уголовно-исполнительной системе / В.Н. Чорный, Е.В. Сенатова // Административное право и процесс. 2021. N 4. С. 47 - 50.
Подписано в печать 25.03.2024
"Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление", 2024, N 2