Дифференциация жилищных прав военнослужащих в зависимости от доступной им в соответствии с законодательством формы их реализации
Нидер С.А., преподаватель кафедры уголовного процесса и криминалистики Новосибирского военного института имени генерала армии И.К. Яковлева войск национальной гвардии Российской Федерации.
В статье раскрывается авторское видение предполагаемого ограничения конституционного права военнослужащих на бесплатное обеспечение жилищем от государства в зависимости от формы предоставления им государственных гарантий в сфере жилищного обеспечения, обусловленной временем заключения военнослужащим контракта о прохождении военной службы - до 1 января 2005 г. или с 1 января 2005 г. <*>
--------------------------------
<*> Информация об авторах, аннотации, библиографические списки размещены на странице журнала на сайте по адресу http://www.opklex.com/svedeniya-ob-avtorax-4-2020g.html.
Положения ст. 1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" определяют статус военнослужащих как совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих. В соответствии с п. 2 ст. 1 данного Федерального закона военнослужащим в связи с особым характером обязанностей, возложенных на них, предоставляются социальные гарантии и компенсации.
Так, п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" закрепляет государственные гарантии определенным категориям военнослужащих в сфере жилищного обеспечения путем предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений (жилищной субсидии) либо предоставления им жилых помещений в натуре (в собственность или по договору социального найма). Также гарантия в сфере жилищного обеспечения закреплена в п. 15 ст. 15 названного Федерального закона для военнослужащих, являющихся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. Указанные военнослужащие реализуют свои жилищные права посредством использования выделяемых им на приобретение или строительство жилых помещений денежных средств в порядке, установленном Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих".
Безусловно, предусмотренные законом формы реализации военнослужащими гарантий в сфере жилищного обеспечения могут различаться в зависимости от проводимой государством социальной политики с учетом его финансовых возможностей, политической ситуации, уровня материальной обеспеченности военнослужащих и других причин. Однако, по мнению автора, основания реализации таких гарантий не могут быть различными в зависимости от времени заключения военнослужащими контракта о прохождении военной службы - до 1 января 2005 г. или с 1 января 2005 г. Автор полагает, что возложение на определенную категорию военнослужащих дополнительных оснований, обусловливающих возможность реализации ими конституционного права на жилище от государства, без необходимости учета таких оснований при реализации права на жилище у другой категории военнослужащих противоречит положениям ч. 2 ст. 4 <1>, ст. 18 <2>, ч. 1 и 2 ст. 19 <3>, ч. 3 ст. 40 <4> и ч. 3 ст. 55 <5> Конституции Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
<2> Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
<3> Все равны перед законом и судом.
Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
<4> Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
<5> Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Проблемы реализации военнослужащими своих конституционных прав на жилище рассматривались в работах таких авторов, как Е.Г. Воробьев <6> и А.В. Кудашкин <7>. Учеными подробно были рассмотрены указанные вопросы, однако, на наш взгляд, непосредственно правовые вопросы дифференциации жилищных прав военнослужащих в зависимости от формы их реализации ими подробно не рассматривались.
--------------------------------
<6> Воробьев Е.Г. О праве на государственное жилищное обеспечение в избранном месте жительства в связи с увольнением с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 5.
<7> Кудашкин А.В. Жилищная энциклопедия военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. М., 2009.
Далее для более оптимального изложения своей точки зрения автор условно разделит военнослужащих на две категории в зависимости от формы реализации ими конституционного права на жилище.
К первой условной категории автор отнесет военнослужащих, которые реализуют право на жилище в соответствии с положениями п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в форме предоставления от государства жилищной субсидии или жилого помещения в натуре (в собственность или по договору социального найма). К этой категории относятся военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 2005 г., указанные:
- в абз. 3 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных профессиональных образовательных организаций и военных образовательных организаций высшего образования);
- в абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", заключившие контракт о прохождении военной службы в период с 1 января 1998 г. до 1 января 2005 г., обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями.
Условием реализации военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных профессиональных образовательных организаций и военных образовательных организаций высшего образования), права на жилище от государства является признание его полномочным жилищным органом нуждающимся в жилом помещении для постоянного проживания в соответствии с положениями абз. 13 и 14 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
Условиями реализации военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы в период с 1 января 1998 г. до 1 января 2005 г., права на жилище от государства является признание его полномочным жилищным органом нуждающимся в жилом помещении для постоянного проживания в соответствии с абз. 13 и 14 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", а также достижение общей продолжительности военной службы (в календарном исчислении) 20 лет и более (при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы (в календарном исчислении) 10 лет и более).
Часть 1 ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации определяет основания признания военнослужащих (и членов их семей) нуждающимися в жилых помещениях. Так, гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются:
1) не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или членами семьи нанимателя жилого помещения по таким договорам либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения;
2) являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования или членами семьи нанимателя жилого помещения по таким договорам либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;
3) проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;
4) являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования, членами семьи нанимателя жилого помещения по таким договорам или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения или проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования... или принадлежащего на праве собственности.
Таким образом, военнослужащий, относящийся к первой условной категории, будет признан нуждающимся в жилом помещении для постоянного проживания в случае, если он на момент рассмотрения вопроса о его признании нуждающимся в жилом помещении имеет определенную законом выслугу лет <8> и у него (членов его семьи) отсутствует жилое помещение в собственности или по договору социального найма (по установленным нормам), при этом военнослужащий не реализовывал (в прошлом) свое право на жилище от государства.
--------------------------------
<8> Только для военнослужащих, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями.
Аналогичная позиция приведена в абз. 2 п. 27 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2014 г. N 8:
"Если военнослужащий реализовал свое право на жилое помещение по договору социального найма... в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О статусе военнослужащих", и не может представить документы о его освобождении, повторное обеспечение такого военнослужащего жилым помещением по договору социального найма осуществляется в общем порядке согласно нормам ЖК РФ с учетом ранее полученного жилого помещения от федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, и других заслуживающих внимания обстоятельств". Таким образом, в период прохождения военной службы второй раз получить жилое помещение в соответствии с положениями Федерального закона "О статусе военнослужащих" такой военнослужащий уже не сможет.
Далее автор рассмотрит условия реализации своих жилищных прав второй условной категорией военнослужащих. Ко второй условной категории автор относит военнослужащих, указанных в ч. 1 ст. 9 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих", которые реализуют право на жилище от государства в соответствии с положениями ч. 1 ст. 4 названного Федерального закона в форме предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений посредством:
1) формирования накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующего использования этих накоплений - при наличии общей продолжительности военной службы, в том числе в льготном исчислении <9>, 20 лет и более, при наличии определенных оснований <10> для увольнения - 10 лет и более в календарном исчислении (в соответствии с положениями ст. 10 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих");
2) предоставления целевого жилищного займа - не менее чем через три года участия военнослужащего в накопительно-ипотечной системе (в соответствии с положениями ст. 14 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих");
3) выплаты за счет средств федерального бюджета денежных средств, дополняющих накопления, учтенные на именном накопительном счете в соответствии с подп. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих".
--------------------------------
<9> Однако первой условной категории военнослужащих, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, для реализации своих жилищных прав необходима общая продолжительность военной службы 20 лет только в календарном исчислении, за исключением льготных оснований для увольнения.
<10> Достижение предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья, в связи с организационно-штатными мероприятиями, по семейным обстоятельствам.
К указанной категории военнослужащих-"ипотечников" в соответствии с положениями ч. 1 и 2 ст. 9 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" в основном относятся военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы начиная с 1 января 2005 г. (включенные в реестр участников).
Причем военнослужащему, относящемуся ко второй условной категории, для реализации своих жилищных прав не нужно быть признанным нуждающимся в жилом помещении для постоянного проживания. В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 9 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" одним из оснований для исключения военнослужащего федеральным органом исполнительной власти или федеральным государственным органом, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, из реестра участников является "исполнение государством своих обязательств по обеспечению военнослужащего в период прохождения военной службы жилым помещением (за исключением жилого помещения специализированного жилищного фонда) иным предусмотренным нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации способом за счет средств федерального бюджета".
Таким образом, военнослужащий, относящийся ко второй условной категории, может быть неоднократно (многократно) обеспечен жилым помещением от государства (в собственность или по договору социального найма) не в период прохождения им военной службы и, несмотря на это, будет иметь право на реализацию своих жилищных прав в соответствии с положениями Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих". Более того, такой военнослужащий останется в рядах "ипотечников" даже в случае приобретения им (членами его семьи) в собственность жилых помещений за счет личных денежных средств, а также при получении жилых помещений в собственность по безвозмездным сделкам от других лиц (например, в порядке наследования или по договору дарения).
Однако военнослужащему, относящемуся к первой условной категории, при тех же (аналогичных) обстоятельствах <11> будет отказано в признании его (членов его семьи) нуждающимся в жилом помещении для постоянного проживания, либо он будет снят с учета нуждающихся, и соответственно такой военнослужащий не будет иметь право на получение жилого помещения от государства в соответствии с положениями п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих".
--------------------------------
<11> В том числе в случае, когда жилое помещение по договору социального найма или в собственности имеет член семьи военнослужащего.
По мнению автора, приведенное законодательное ограничение жилищных прав военнослужащих, относящихся к первой условной категории, противоречит положениям ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Автор полагает, что жилищные права военнослужащих, относящихся к первой условной категории, не могут быть ограничены по сравнению с жилищными правами второй условной категории военнослужащих, так как фактическое ограничение указанных прав осуществлено не "в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
По мнению автора, фактическое ограничение законом конституционного права военнослужащих, заключивших контракт о прохождении военной службы до 1 января 2005 г., социально несправедливо, имеет дискриминационный характер и противоречит положениям Конституции Российской Федерации.
В заключение рассмотрения вопроса неравенства в возможности реализации жилищных прав военнослужащими первой и второй условных категорий автор считает необходимым осветить проблему несколько с другой стороны. Так, военнослужащие, относящиеся ко второй условной категории, фактически реализуют свои жилищные права непосредственно после их возникновения <12> - значимых проблем с финансированием накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих нет. Так, военнослужащий, не менее трех лет являющийся участником накопительно-ипотечной системы, имеет право на заключение с уполномоченным федеральным органом договора целевого жилищного займа в целях приобретения в собственность жилого помещения (ст. 14 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих").
--------------------------------
<12> Не менее чем через три года участия в накопительно-ипотечной системе - при предоставлении целевого жилищного займа.
При достижении общей продолжительности военной службы, в том числе в льготном исчислении, 20 лет и более (при наличии льготных оснований для увольнения - 10 лет и более) - при формировании накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующего использования этих накоплений.
Совершенно иная ситуация сложилась в отношении военнослужащих, отнесенных автором к первой условной категории. Указанные военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 и более лет (в календарном исчислении) <13> либо 10 и более лет (при наличии льготных оснований для увольнения) и которые признаны в установленном порядке нуждающимися в жилом помещении для постоянного проживания, фактически не могут своевременно реализовать свое конституционное право на жилище от государства из-за нехватки финансирования. Так, в заключении Комитета по обороне Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2019 г. по проекту Федерального закона N 802503-7 "О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" указано:
"По расчетным оценкам Минобороны России к 1 января 2019 года на учете нуждающихся в постоянном жилье с формой обеспечения "жилищная субсидия" (ЖС) будут состоять свыше 23 тысяч военнослужащих.
...
При этом количество военнослужащих, изъявивших желание получить жилищную субсидию, увеличится и по прогнозным данным Департамента жилищного обеспечения Минобороны России к 1 января 2022 года достигнет свыше 37 тысяч военнослужащих.
Аналогичная ситуация складывается в Росгвардии. По состоянию на 1 июня 2019 года на учете нуждающихся в жилых помещениях для постоянного проживания состоит 3 240 военнослужащих, из которых 1 648 необходимо предоставить жилищную субсидию на сумму 10,0 млрд рублей.
...
Недофинансирование Росгвардии в период 2019 - 2021 годов на выплату жилищной субсидии в период с 2019 по 2021 год составляет: 4,8 млрд рублей (по 1,6 млрд руб. ежегодно).
Комитет Государственной Думы по обороне отмечает, что недофинансирование данных статей расходов ведет к ежегодному нарастающему увеличению роста очереди на обеспечение жильем и увеличению срока реализации военнослужащими своих жилищных прав и, как следствие, росту социальной напряженности, а также росту расходов на содержание военнослужащих (находящихся в распоряжении), которые подлежат увольнению, но не могут быть уволены без предоставления жилья (жилищной субсидии)".
--------------------------------
<13> Обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями.
Таким образом, военнослужащие, относящиеся к первой условной категории <14>, фактически ограничиваются в конституционном праве на получение жилища от государства вследствие несвоевременного предоставления им государственных гарантий в сфере жилищного обеспечения (указанные военнослужащие могут по несколько лет ожидать момента реализации своего права на жилище).
--------------------------------
<14> Признанные нуждающимися в жилых помещениях в соответствии с положениями ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации и достигшие общей продолжительности военной службы 20 лет и более (при льготных основаниях увольнения - 10 лет и более).
Автор полагает, что несвоевременное предоставление военнослужащим, указанным в ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", государственных гарантий в сфере жилищного обеспечения <15> ограничивает их конституционное право на жилище, приводит к социальной напряженности в семьях таких военнослужащих.
--------------------------------
<15> В форме предоставления им жилищной субсидии (жилого помещения в собственность или по договору социального найма).
Подписано в печать 20.03.2020