Подарок для следующих поколений // О пенсионной реформе
16 июня 2018 года Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий». Главным нововведением этого законопроекта стало широко обсуждаемое повышение пенсионного возраста.
Эвелина Кайль, член пресс-центра факультета, подготовила обзор пенсионной реформы, в котором попыталасьотразить не только демографические, экономические, правовые, но и жизненные условия, в которых была принята эта реформа; показать, кто стоял за ее истоками и чем они руководствовались при ее принятии, кто и почему был против, что предлагал взамен,и каковы аргументы и позиции этих сторон.
Повышение пенсионного возраста однозначно вызвало неодобрение и даже негодование со стороны граждан России, как бы ни утверждал обратное Ярослав Нилов. Так, во время рассмотрения законопроекта в первом чтении 19 июля 2018 г. Ярослав Евгеньевич несколько раз акцентировал внимание на том, что 60 регионов выразили консолидированную поддержку законопроекта, в то время как отрицательных позиций из регионов в комитет вообще не поступало.
Мы понимаем, что отзывы исполнительной и законодательной власти субъектов не отражают в полной мере реального мнения граждан. Согласно данным опроса, проведенного 22-26 июня 2018 г. аналитическим центром «Левада-центр», 89% опрошенных негативно отнеслись к увеличению возраста для мужчин, 90% — для женщин, при этом 70% и 73% опрошенных соответственно высказали резко отрицательное отношение, в то время как сторонники повышения пенсионного возраста составили всего 7-8% опрошенных.
- Чемпионат мира — это просто совпадение
Самыми главными вопросами, которые нужно поднимать при обсуждении этой темы являются демографические, правовые и экономические условия проведения реформы. Однако будет неправильно просто закрыть глаза на то, какое время было выбрано для проведения реформы – чемпионат мира по футболу, принимающей страной которого стала Россия. Футбольная лихорадка захватила всю страну, на что обратили внимание как российские, так и зарубежные СМИ.
«Власть обвинили в попытке похоронить непопулярные новости среди турнирной эйфории», — сообщает издание. Также The Guardianосветило протесты, которые прошли в России 1 июля.«Протестов не было в городах, принимающих чемпионат мира,из-за правила, запрещающего протесты на время проведения турнира, а также из-за нежелания заслонять его».
Можно ли сказать, что в таких условиях люди имели возможность полностью осознать грядущие перемены? И вообще, было ли честно по отношению к гражданам проводить такие значимые реформы во время всеобщего праздника?
2. Старая проблема
Прежде чем переходить непосредственно к обсуждению законопроекта, стоит обратиться к Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 декабря 2012 г., где вопрос о росте демографической нагрузки в части изменения соотношения застрахованных лиц, за которых осуществляется уплата страховых взносов, и получателей пенсий уже поднимался. То есть проблема того, что в будущем выплачивать пенсию из-за превалирующего над работающими количества пенсионеров будет неоткуда, уже стояла.
Правительство предлагало такие механизмы решения этой проблемы, как существенная модернизация основных институтов пенсионной системы, в том числе в части, касающейся приведения размера страхового взноса, уплачиваемого самозанятыми гражданами, в соответствие с уровнем их пенсионных выплат. Так, в Стратегии упоминается, что «самозанятые граждане не могут сформировать пенсионные права в объеме, соответствующем объему прав граждан, работающих по найму. При этом расходы бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на финансирование пенсионных выплат самозанятым гражданам превышают их страховые взносы на обязательное пенсионное страхование». Таким образом, еще в 2012 году Правительство признало, что решение проблемы с выведением самозанятых граждан из «серой зоны» обеспечит поступление дополнительных страховых взносов для текущих пенсионных выплат.
Однако решение этой проблемы по каким-то причинам отложили на 7 лет, за которые эту проблему уже можно было начать решать.
Вячеслав Лысаков, Владимир Жириновский и Олег Нилов задавали соответствующие вопросы: не стоило ли, прежде чем повышать пенсионный возраст, поискать источники для финансирования пенсий в теневой экономике и заняться легализацией трудовых отношений, в том числе трудовых отношений самозанятых.
На этот вопрос министр труда и социальной защиты Максим Топилин дал такой ответ: закон вот-вот примут, работы ведутся. Но если проблема дефицита финансирования и недополучения денег от самозанятых стояла еще в 2012 году, то почему мы начали решать вопрос не с наиболее рациональных, нужных и безболезненных реформ, которые вошли бы в комплекс «модернизации» пенсионной системы, а отыгрались на гражданах, просто увеличив возраст их выхода на пенсию без реформирования всей системы в целом? Журналисты британского издания The Economist в статье ‘Russia will raise pension ages that date back to Stalin', посвященной грядущей реформе, тоже обратили внимание на то, что «правительство не занималось неформальным сектором страны и миллионами работников, которые вообще не платят в пенсионную систему».
На вопрос о том, какие дополнительные источники доходов рассматривало Правительтсво, чтобы всё-таки не повышать пенсионный возраст, заданный Валерием Гартунгом, Максим Топилин ответил: «Чтобы не повышать пенсионный возраст, мы никаких дополнительных источников не рассматривали».
3. Примеры из Европы
Переходя непосредственно к законопроекту стоит начать с доклада Максима Топилина. Он в своей речи просил обратить внимание нато, что «… практически во всех странах повышение пенсионного возраста было именно реакцией на текущую нехватку средств в пенсионных системах, это были антикризисные меры. Вспомните, что происходило в странах Евросоюза, как там принимались эти меры: например, в Греции спонтанно повысили пенсионный возраст на два года сразу, то есть это были резкие движения, резкие решения именно в связи с тем, что в текущий момент системы были серьёзно несбалансированны».
Стоит начать с того, что приводить в пример Грецию некорректно, потому что ситуация, произошедшая в Греции, — это исключительный случай, страна находилась на грани банкротства, в 2015 году произошел дефолт, и Евросоюз вынужден был оказывать Греции финансовую помощь во избежание коллапса. Не совсем понятно, почему министр труда и социальной защиты в качестве аргумента приводит Грецию, с которой у России в этом вопросе нет ничего общего. Скорее на этом примере еще ярче видно, что такие резкие меры как повышение пенсионного возраста в столь короткие сроки могут быть применены лишь в крайнем случае.
Если же приводить примеры, то можно обратиться к опыту Германии. О самой реформе там объявили еще в 2007 году, претворять ее в жизнь начали только через 5 лет. Непосредственно переходный период, на протяжении которого пенсионный возраст повысится с 65 до 67, в Германии следующий: с 2012 по 2029 год (17 лет), по 1-2 месяца в год в зависимости от даты рождения. Хотя эта реформа в Германии действительно проводится по тем же экономическим и демографическим причинам, что и в России, нельзя игнорировать тот факт, что такие демографические процессы, как сокращение рождаемости, рост продолжительности жизни и старение общества, протекающие и в Германии, и в других странах ЕС, и в России — не новость. Однако реагировать на них в Германии и странах ЕС начали намного раньше. Неизбежно возникает вопрос, если проблема была «налицо» уже давно, почему реформирование началось только сейчас?
Такого же мнения придерживаются и журналисты The Economist: «Повышение пенсионного возраста было предложено в первой экономической стратегии г-на Путина в 2000 году. Перенос этого вопроса усугубил проблемы».
Этот вывод подтверждается и результатами сравнения России и ряда стран с наиболее схожими на момент проведения реформы показателями. Оно показывает, что Россия запаздывает с процессом повышения пенсионного возраста и находится на уровне Италии 1990-х (!) гг.
Несмотря на то, что в большинстве стран реформа действительно проходила в схожих или менее благоприятных условиях, чем в России (Польша, Чехия, Венгрия, Эстония), это не умаляет того факта, что стремиться надо было к более плавному переходу и начать проведение реформы или подготовить к ее проведению граждан надо было гораздо раньше.
Такого же плавного перехода, как в Германии, по мнению Йоханнеса Гайера (Johannes Geyer), научного сотрудника Немецкого института экономических исследований в Берлине (DIW), должна была придерживаться и Россия: «Столь длительные переходные периоды дают людям возможность привыкнуть к тому, что им придется дольше работать, адаптироваться к новым условиям. У них не должно складываться впечатление, что пенсионный возраст повышают в ответ на экономические трудности, что это некая антикризисная мера».
Аналогичной в части сроков практики придерживались и в США, где о реформе объявили в 1983 году, и она впервые «коснулась» граждан лишь в 2003 году, то есть через 20 лет. Неудивительно, что повышение пенсионного возраста в США прошло почти незаметно.
Руководствуясь этими данными, можно сделать вывод, что там, где нам нужно оправдать те или иные неудачи, мы охотно начинаем ссылаться на негативный опыт других стран, при этом совершенно не принимая во внимание тот позитивный опыт, на который нам действительно стоило бы равняться.
4. Восемь лет для женщин
Не могла остаться без внимания первоначальная инициатива о повышении пенсионного возраста для женщин на 8 лет. Да, поправки были внесены и возраст уменьшен, но зачем изначально такое предложение было внесено?
«Кремль также осторожно дистанцирует г-на Путина от планов, вместо этого возлагая вину на премьер-министра Дмитрия Медведева. Это может оставить президенту возможность сыграть спасителя, возможно, путем внесения поправки, смягчающей предложение», — считают журналисты The Economist. Статья была выпущена до выступления Президента с поправками.
«Похоже, что президент России Владимир Путин пытается смягчить общественное беспокойство по поводу предложения о повышении пенсионного возраста, заявив, что он будет слушать "все мнения" по этому вопросу», — сообщает издание The Washington Post.
Как бы там ни было, по данным государственного Всероссийского центра общественного мнения (ВЦИОМ) и фонда «Общественное мнение» (ФОМ) рейтинг Президента России резко снизился.
«Игра в то, что это делает правительство, а Путин ни при чем, неубедительна, — сказал Русской службе Би-би-си политолог Глеб Павловский. — Людей постоянно убеждают, что все решает Путин. А потом вдруг говорят, что все, кроме вот этого».
5. У нас ведь увеличилась продолжительность жизни!
Еще одним аргументом «за» повышение, который озвучил в своем докладе Максим Анатольевич, стало увеличение продолжительности жизни по сравнению с 30-ми годами XX века.
Этот аргумент вообще несостоятелен. Почему? Ответ на этот вопрос можно найти в докладе «Демографический контекст повышения возраста выхода на пенсию», подготовленном специалистами НИУ ВШЭ.
Так, сотрудники НИУ ВШЭ утверждают, что обсуждение темы повышения пенсионного возраста в контексте средней ожидаемой продолжительности жизни (далее – ОПЖ) — главный миф дискуссии о повышении пенсионного возраста. Прежде всего потому, что ОПЖ – это показатель, измеряющий уровень смертности всего населения страны за конкретный период времени, в том числе смертность детей. В контексте же пенсионной реформы более важным выступает показатель продолжительности жизни лиц, уже доживших до пенсионного возраста.
На этот показатель обращали внимание и Валерий Гартунг, и Сергей Миронов. Главным аргументом в этом вопросе стала статистика, показывающая, что несмотря на увеличение ОПЖ, продолжительность жизни после выхода на пенсию почти не менялась.
«На самом деле срок продолжительности жизни после выхода на пенсию последние 60 лет практически стоит на месте, я приведу вам цифры: в 1960 году этот срок для мужчин составлял 16 лет, для женщин — 24,3 года; в 2017 году этот срок для мужчин составлял 16,4 лет, для женщин — 26,1 лет. Как вы видите, разница совсем небольшая», — резюмировал Сергей Миронов.
С этой статистикой согласны и специалисты НИУ ВШЭ, однако, по их мнению, эти показатели не могут выступать барьерами на пути повышения пенсионного возраста, особенно если полагаться на прогноз, согласно которому к 2030 году средняя ОПЖ составит для мужчин 75,8 лет, а для женщин — 83,7 года.
Про ожидаемое повышение продолжительности жизни говорил и депутат Максим Топилин, но все же стоит также обратить внимание на то, что, согласно демографическому прогнозу Росстатадо 2035 года, такие цифры (75,8 и 83,7 года) отражают оптимистичный сценарий,или «Высокий вариант прогнозов». Будет ли он достигнут, точно сказать никто не может.
Сергей Миронов в ответ на утверждение о том, что с максимальной вероятностью в России увеличится продолжительность жизни, высказал интересное предложение: «Установление права наследования пенсии. Вот здесь, уважаемый министр, я хочу сказать: ну если вы так уверены, что у нас продолжительность жизни растёт и люди на самом деле живут очень долго и счастливо, то давайте по справедливости. Вот человек работал, работал, отчислял свои взносы в Пенсионный фонд, дожил до пенсии, месяц пожил на пенсии — и умер, а то ещё и не дожил до пенсии. Ну давайте сделаем по справедливости: в соответствии с Гражданским и Семейным кодексами прямые наследники, родственники, будут получать эту пенсию до вами же рассчитанного, как вы говорите, года дожития. Вот это будет справедливо!».
Если же говорить о текущей демографической ситуации, то по уровню продолжительности жизни лиц после 60 лет Россия отстает от большинства стран. Разрыв уменьшается, но все же остается большим. По причине такого отставания от наиболее развитых стран мира, таких как Япония, Франция, Норвегия и проч., многие демографы утверждают об отсутствии в России демографических оснований для повышения пенсионного возраста, прежде всего, для мужчин.
Так и Валерий Карлович приводил в пример Францию, где возраст выхода на пенсию 62 года, а период дожития – 23,8 лет, в то время как в России при возрасте выхода на пенсию в 60 лет период дожития – 16 лет.
Если опять же обращаться к европейскому опыту, то в Дании повышение пенсионного возраста проходит поэтапно, и главным условием выполнения их поэтапного плана является условие о том, что повышение пенсионного возраста на пять лет должно происходить при увеличении как минимум на 5 лет и ожидаемой продолжительности жизни. Такой щадящий и гуманный переход обеспечила проведенная в 2006 году «Реформа благосостояния», которая установила нижнюю границу средней продолжительности жизни после выхода на пенсию в 14,5 лет. Таким образом, все изменения пенсионного возраста согласуются с тем, что они не могут нарушить эту границу. О проведении подобных реформ в России даже думать смешно.
6. Сохраним страховые принципы пенсионной системы
Про введение прогрессивной или хотя бы плоской шкалы взносов в Пенсионный фонд (далее – ПФР) говорили неоднократно.
Алексей Диденко сказал следующее:«Депутаты фракции ЛДПР, равно как и других оппозиционно настроенных фракций, неоднократно предлагали вернуться от регрессивной шкалы взносов наших работников в Пенсионный фондк шкале как минимум плоской, а возможно, ввести и прогрессивную. Вот тогда и проявится солидарность: тот, кто больше зарабатывает, больше берёт на себя социальной ответственности и нагрузки за тех, кто такую заботу о своих близких или о себе самом в старости обеспечить не может».
Каким образом аргументируется отказ от этого источника финансирования?
Причина одна – якобы желание сохранить страховую природу пенсионной системы. «Достаточно часто задают вопросы о том, какими иными способами можно решить задачу повышения пенсий: вот если говорить о сохранении страховых принципов пенсионной системы, иных способов просто не существует», — отвечает Максим Топилин.
Здесь стоит задаться вопросом, почему прогрессивная или плоская шкала взносов в ПФР идет вразрез со страховой природой пенсионной системы? Ведь суть социального страхования, в отличие от гражданского страхования (где главным образом каждый отвечает за себя и все расчеты производятся, исходя из уплаченных именно тобой взносов), именно в солидарности: больных и здоровых, молодых и старых, богатых и бедных. Поэтому плоская и прогрессивная шкала очень даже вписывается в суть социального страхования.
Однако, если вчитаться в стенограмму заседания, проходившего 19 июля, или внимательно посмотреть запись слушаний, можно заметить, что на предложение отменить регрессивные тарифы страховых пенсионных взносов, господин Топилин отвечает, что у ПФР нет никакой связи с налогами. С НДФЛ связи действительно нет, потому что налоги с НДФЛ являются деньгами бюджета, а не ПФР, но речь ведь идет не о них, не о прогрессивной шкале НДФЛ, а о прогрессивной шкале страховых пенсионных взносов в ПФР.
Чтоб не быть голословными, обратимся к стенограмме заседания от 19 июля 2018 года:
Сергей Миронов: «Отмена регрессивных тарифов страховых пенсионных взносов— я ещё раз хочу это подчеркнуть. Ну почему мы забываем об этом источнике? Вот говорят, что всё, тупик. Послушайте, ну почему люди, которые получают более 90 тысяч рублей в месяц, платят 10 процентов (работодатель платит), а все остальные платят 22 процента? Давайте введём плоскую шкалу — и мы получим 600 миллиардов рублей».
Максим Топилин: «… вот сейчас Сергей Михайлович говорил о том, что можно убрать регрессивную шкалу. Коллеги, ещё раз хочу пояснить. Я в своём выступлении неоднократно говорил, что мы решаем две задачи: первая — увеличение размеров пенсии сверх инфляции, а вторая — сохранение страхового принципа формирования пенсионной системы. Здесь нет зависимости от иных источников, … никакой связи с налогами здесь нет, это страховые взносы…».
Получается, что вопрос задают об одном, а отвечают совсем о другом. Поэтому причина, почему мы не можем пополнить ПФР за счет введения плоской или прогрессивной шкалы пенсионных взносов, остается неизвестной.
7. Рабочие места
Вопросы о том, где же будут работать все «новоиспеченные» пенсионеры и не вырастет ли уровень безработицы, также задавались неоднократно.
Максим Топилин утверждает, что из-за обвала рождаемости в 90-е годы сейчас на рынок труда выйдет меньше граждан и поэтому опасения насчет нехватки рабочих мест беспочвенны, потому что никакого всплеска безработицы не будет.
Едва ли можно так уверенно утверждать, что «все будет хорошо». О том, что «реакция рынка труда на повышение пенсионного возраста зависит от множества факторов и поэтому сложно прогнозируема», говорят многие.
Например, в октябрьском выпуске Мониторинга экономической ситуации в России, подготовленном РАНХиГСом, Виктор Ляшок согласен с позицией министра Топилина и утверждает, что в таких демографических условиях повышение пенсионного возраста не создаст значительных рисков на рынках труда. В то же время Виктор Ляшок отмечает, что средняя заработная плата работников из старшей возрастной группы значительно ниже, чем у молодых сотрудников, что значительно «отличает Россию от развитых стран, где работники старшего возраста обычно получают больше, чем представители более молодых поколений».
Также приводится статистика о том, чтодоля пожилых людей выше среди неквалифицированных рабочих, которые заняты в профессиях, не требующих высоких физических нагрузок, таких как сторожи, гардеробщики, уборщики. Сам автор предполагает, что такая работа является вынужденной для тех пожилых людей, которые не могут найти более подходящего рабочего места. В итоге проблемы с поиском работы могут возникать не столько из-за того, что работодатели не захотят предоставлять рабочие места, сколько из-за невозможности представителей старших возрастов продолжать работу вследствие причин, связанных со здоровьем.
В целом автор считает, что реакция рынка труда будет зависеть прежде всего от состояния экономики: «В случае достижения значительных темпов экономического роста рынок труда будет стремиться к расширению, в том числе за счет возрастных работников. Однако при стагнации риски могут оказаться довольно высокими».
Таким образом, можно сказать, что есть позитивные сценарии, есть негативные, но у них есть одно сходство: никто точно не знает, какой из них в итоге сработает. Ясно только то, что негативный сценарий возможен в той же мере, что и позитивный, поэтому его обязательно нужно принимать во внимание и готовиться к нему.
Какие же инструменты задействовало государство в этой подготовке?
Во-первых, ввели уголовную ответственность за необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение лица, достигшего предпенсионного возраста (ст. 141.1 УК РФ). Эта статья введена по аналогии со ст. 145 УК РФ «Необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение беременной женщины или женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет».
Эта инициатива выглядит малоперспективной, ведь по аналогии со статьей 145, по которой за 2017 год осуждены всего два человека, статья 141.1 вряд ли будет эффективно применяться и действительно сможет обеспечить защиту лиц предпенсионного возраста. Тем более, что у нас и так существует общая норма о запрете дискриминации, в том числе и по возрастному критерию.
Если же говорить о том, что в правовом поле можно изменить для защиты прав пенсионеров и лиц предпенсионного возраста, то стоит обратить на статью 59 Трудового Кодекса, где предусмотрена возможность заключать срочный трудовой договор с поступающими на работу пенсионерами по возрасту. Конституционный Суд в Определении от 15 мая 2007 г. № 378-О-П считает, что это положение «не может расцениваться как нарушающее равенство граждан при осуществлении ими права на труд», в основном аргументируя такой вывод тем, что такое соглашение заключается добровольно. Однако, с этим возможно не согласиться, руководствуясь следующими соображениями: предоставление работодателю такого права в принципе создает возможность для ущемления прав пенсионеров. Например, в случае, когда человек долго не может найти работу или остро в ней нуждается, он может согласиться и на срочный договор, и в таком случае юридически это действительно будет по согласию сторон.
Специалисты НИУ ВШЭ как один из способов стимулировать работодателя сохранить за работниками предпенсионного возраста их рабочие места предлагают ввести пониженные отчисления в Пенсионный фонд за мужчин старше 60 и женщин старше 55. Можно предположить, что такая мера была бы эффективнее, чем введение уголовной ответственности.
Заключение
Реформа прошла, но это не значит, что об этой теме можно перестать говорить. Уже ничего не изменить, хотя депутаты Госдумы от фракций КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» и пытаются это сделать, путем обращения в Конституционный суд на предмет проверки соответствия некоторых положений пенсионной реформы Конституции. Какие последствия — негативные или положительные — принесет эта реформа,можно только предполагать и строить прогнозы. Но о том, как, кем и в каких условиях это решение было принято, знать нужно, чтобы как минимум сделать выводы. Для людей это возможность на примере конкретного процесса, который проходит во всех странах мира увидеть, какой планки мы придерживаемся, – высокой, гуманной и разумной, как в самых развитых странах мира, или идем по пути резких изменений стран, которые запустили ситуацию настолько, что были вынуждены принимать те или иные решения за неимением другого выхода или во избежание масштабного кризиса.
В этой работе была сделана попытка показать, что процесс начался уже давно, о нем знали и тем не менее не приняли серьезных шагов для ее решения максимально гуманным путем. Проблему взвалили на плечи граждан без их согласия, даже не пытаясьрешить ее другими способами. Из-за того, как прошла реформа, из-за того, насколько на самом деле комплексно ничего не модернизировали, нельзя сказать, что проблема решена. Она отодвинута «в подарок» следующим поколениям.
«Не принимайте этот закон: вам дети, внуки не простят этого!» —заявил Геннадий Зюганов. А что вы думаете по поводу пенсионной реформы?
Текст: Эвелина Кайль