Государственная дума: функции, структурирование, организационные основы деятельности и законодательная процедура
Статья описывает основные механизмы и структуру законодательной процедуры в Государственной думе. Кроме того, читатель сможет познакомиться с основными функциями, принципами структурирования деятельности палаты и организационной структурой Государственной думы. Приятного чтения!
Парламент Российской Федерации имеет официальное название «Федеральное Собрание Российской Федерации». Россия является государством с федеративным территориальным устройством – специфика этой формы территориального устройства отражается на устройстве парламента через двухпалатную структуру его организации. Государственная дума является палатой, включающей в себя представителей, отбираемых в ходе выборов гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Совет Федерации – верхняя палата – призвана представлять интересы субъектов федерации. В нее входят по два представителя от каждого субъекта федерации (один от исполнительной и один от законодательной ветви власти). Такая двухпалатная система обеспечивает представительство интересов как граждан в целом, так и субъектов, входящих в состав России. Общее число депутатов Государственной думы составляет 450 человек. На данный момент выборы в Государственную думу проходят по смешанной системе, где 225 мандатов занимают кандидаты из одномандатных округов и 225 мандатов принадлежат кандидатам от партий.
Согласно пункту 1 статьи 99 Конституции РФ, Парламент РФ является постоянно действующим органом государственной власти. Федеральное Собрание уполномочено собираться и принимать решения в рамках своих компетенций. Конституционно-правовой статус парламента складывается из норм, регламентирующих его деятельность, обозначающих сферу его компетенций, целей, задач, принципов работы, определяющих процедурно-организационные вопросы и правовой статус парламентариев.
Государственная дума обладает тремя основными функциями: представительной, законодательной и контрольной. Представительная функция означает, что депутаты являются представителями интересов своих избирателей и при обсуждении и принятии решений, в первую очередь, они должны руководствоваться интересами своего электората. Осуществление законодательной функции является главной задачей и направлением деятельности парламента. Контрольная функция заключается в осуществлении мер парламентского контроля за органами исполнительной власти. Применение процедур парламентского контроля является частью механизмов системы сдержек и противовесов.
Организационные основы деятельности нижней палаты устанавливаются и регулируются регламентом Государственной думы. В организационной системе Государственной думы отсутствует иерархия. Депутаты Государственной думы равны в своих правах и возможностях – они несут ответственность перед своими избирателями. Тем не менее для эффективной работы законодательного органа необходимым представляется функционирование специальных структурных единиц для организации рабочего процесса: планирования, ведения заседаний и т. д.
Совет Государственной думы
Совет Думы является органом законодательного планирования, который формируется из руководителей депутатских объединений, Председателя Государственной думы и его заместителей. В заседании Совета имеют право участвовать председатели комитетов. Но право решающего голоса остается за Председателем и его заместителями.
Председатель Государственной думы
Председатель ГД представляет Государственную думу и возглавляет Совет ГД. Председатель и заместители председателя, избираются из числа депутатов путем голосования – победу одерживает кандидат, сумевший набрать большинство голосов от
общего числа депутатов. Председатели, первые заместители и заместители председателей комитетов представляют депутатские фракции и группы и избираются по той же системе. Для соблюдения пропорциональности представительства от каждого депутатского объединения может использоваться квотный принцип. Для сбалансированной работы Государственной думы необходимо придерживаться пропорционального представительства депутатских объединений в руководящих органах ГД, во-первых, потому что такая практика позволяет учитывать мнения и права электората (не только большинства, но и меньшинства). Во-вторых, принцип пропорционального представительства сможет предупредить возникновение кризисных ситуаций.
Аппарат Государственной думы
У Государственной думы есть ее Аппарат, который призван обеспечивать правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое функционирование деятельности депутатов Государственной думы, фракций, Совета Государственной думы, комитетов и комиссий, Председателя и заместителей Председателя. Также стоит отметить, что аппараты комитетов, комиссий и фракций являются автономными структурными подразделениями в составе Аппарата ГД.
Программа работы ГД
Программа работы составляется Советом Государственной думы. Дума живет по циклам сессий. Всего в календарном году проводится 2 сессии – весенняя и осенняя. Весенняя сессия, как правило, длится дольше осенней. Есть несколько типов планирования: порядок работы ГД на сессию – самый крупный вид планирования, устанавливающий примерную программу на всю сессию; примерная программа на месяц – устанавливает список законопроектов, которые планируются к рассмотрению в определенный месяц; повестка дня – является планом на конкретный день; также существует программа законопроектной работы комитетов – она составляется комитетами для своего ориентирования.
Структурирование Государственной думы
Структурирование Государственной думы производится по политическому и тематическому принципам. Политический принцип подразумевает деление на фракции, чаще всего по принципу партийной принадлежности, но также возможно формирование думских объединений. Тематическая структура деления предполагает разделение на комитеты и комиссии. Каждый депутат должен быть членом какой-либо комиссии или комитета. Именно в этих структурных отделениях происходит работа над законопроектами. В составе комитетов могут образовываться рабочие группы и экспертные советы для работы над проектами законов.
Процесс превращения законопроектов в законы
После ознакомления со структурной составляющей Государственной Думы, перейдем к процессу принятия законопроектов и превращения их в законы. Принятие законопроекта происходит в три чтения. Путь законопроекта начинается с его надлежащего оформления и внесения субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу, а точнее в Аппарат ГД, где происходит его регистрация. СПЗИ и внесение законопроекта в Государственную думу Конституционно закрепленное право вносить проекты законов имеют субъекты права законодательной инициативы: депутаты Государственной Думы, сенаторы Совета Федерации, региональные законодательные собрания – как коллективный орган, Правительство РФ, Президент, Высшие Суды (Верховный Суд и Конституционный Суд).
Законопроект подписывается Председателем ГД и направляется в профильный комитет. В комитете законопроект проходит проверку на: соответствие всем юридическим требованиям к форме, наличие необходимых документов, прилагаемых к законопроекту. Совет ГД утверждает ответственный комитет (и комитет-соисполнитель при необходимости) по предложению профильного комитета. Ответственный комитет осуществляет основную работу с законопроектом: составляет и редактирует текст, рассматривает предложения, выносит рекомендации. До первого чтения Совет обязан направить текст законопроекта субъектам права законодательной инициативы для представления отзывов, предложений и замечаний. Срок подготовки законопроекта как правило носит рекомендательный характер (30 дней), из-за того, что он зависит от множества факторов. Перед вынесением на первое чтение, когда законопроект подготовлен членом/членами ответственного комитета, проект закона проходит юридическую экспертизу в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы. На основе заключения Правового управления комитет может принять одно из трех мотивированных решений: документ рекомендуется к принятию Государственной Думой в первом чтении (зачастую с дальнейшей доработкой); документ рекомендуется к отклонению в первом чтении; проект требует дальнейшей доработки и его будет ждать повторное предоставление в комитет. Если законопроект был рекомендован к принятию, финальным шагом перед первым чтением становится предоставление проекта в Совет ГД для внесения его в повестку для рассмотрения в первом чтении.
Первое чтение
Первое чтение. На пленарном заседании Государственной Думы при рассмотрении в первом чтении докладчиком является представитель СПЗИ. После презентации и обсуждения законопроекта председательствующий на заседании выносит законопроект на голосование. Законопроект считается принятым, если за него проголосовало простое большинство от общего числа депутатов (226 голосов). Не принятый или не одобренный Государственной Думой проект закона считается отклоненным. Результаты пленарного заседания имеют форму постановлений ГД. Важно обратить внимание, что в первом чтении рассматривается и принимается не конкретная формулировка текста, а концепция законопроекта. Первое чтение является самой долгой и публичной стадией. Если проект закона принимается в первом чтении, то документ отправляется в ответственный комитет для подготовки ко второму чтению. Принятый в первом чтении законопроект отправляется на доработку в ответственный комитет. На этой стадии субъекты права законодательной инициативы имеют право вносить поправки, в предусмотренный комитетом срок (как правило, не менее 15 дней; для проектов совместного ведения центра и субъектов – не менее 30 дней). Ответственный комитет формирует две таблицы поправок: изменения, одобренные комитетом и рекомендуемые к принятию; и изменения, рекомендуемые к отклонению. Также при отсутствии консенсуса относительно поправок создается третья таблица — таблица поправок, по которым комитет не имеет четкой позиции и рекомендаций для Государственной Думы. Далее законопроект отправляется на экспертизу в Правовое управление и в Совет Думы для включения проекта в программу работы.
Второе чтение
Второе чтение. Результаты рассмотрения законопроекта в комитете и информацию о поступивших поправках к законопроекту презентует во втором чтении представитель ответственного комитета. Председательствующий ставит на голосование ГД таблицы, подготовленные ответственным комитетом. Голосование проходит по таблицам, если у участников заседания не имеется возражений. В противном случае последовательно из каждой таблицы выносятся спорные поправки и производится отдельное голосование по каждой из них. После окончания голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. В случае принятия во втором чтении, законопроект направляется в ответственный комитет для подготовки к третьему чтению. Если законопроект не будет принят или отклонен Государственной Думой, то он возвращается на стадию доработки и в дальнейшем может быть повторно представлен во втором чтении. При ситуации, когда законопроект второй раз во втором чтении не набирает необходимого числа голосов, он считается отклоненным. Решение о снятии с рассмотрения отправляется автору законопроекта. Государственная Дума может принять решение о возвращении законопроекта на стадию первого чтения, но для этого необходимо большинство голосов от общего числа депутатов. Также существует возможность голосования по вопросу принятия закона “в целом” – то есть, прохождение законопроектом стадии второго и третьего чтений за одно пленарное заседание. Такая инициатива возможна только в случае наличия окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта были проведены и было составлено соответствующее постановление ГД. Но рассматриваемый случай не должен становиться постоянной практикой, потому что период между двумя чтениями является необходимым для качественной проработки будущего закона.
Третье чтение
Третье чтение – это финальная стадия прохождения законопроекта в Государственной Думе; необходимая для усовершенствования текста законопроекта совместными усилиями ответственного комитета и Правового управления Аппарата ГД. Специфика третьего чтения заключается в том, что голосование происходит только по проекту – без обсуждений его отдельных глав и статей. Представитель ответственного комитета докладывает о проделанной работе после принятия законопроекта во втором чтении. Федеральный закон принимается простым большинством от общего числа депутатов, Федеральный Конституционный Закон принимается квалифицированным (специальным, конституционным) числом голосов от общего числа депутатов (не менее двух третей). После принятия в третьем чтении законопроект становится законом. Принятый закон должен быть направлен на рассмотрение в Совет Федерации в течение пяти дней. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, то он считается отклоненным. Но в исключительных случаях по требованию парламентариев, составляющих большинство депутатов ГД, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
После принятия в третьем чтении закон проходит процедуру рассмотрения в Совете Федерации и при положительном решении СФ поступает на подпись президенту РФ. Закон вступает в силу после его опубликования.
Автор: Дарья Агуреева.