Конституционное право США: Регуляция торговли. Часть 1.

В этом лонгриде я расскажу вам о том, как 9 человек, которые ничего не понимают в торговле, решали, что с торговлей можно делать, а что нельзя. Конгресс США очень любит регулировать торговлю и испробует всё, лишь бы получить побольше полномочий в этой сфере. Давайте смотреть, что получилось.

Введение

Нынешняя Конституция Соединенных Штатов была принята 17 сентября 1787 года и ратифицирована достаточным числом штатов 21 июня 1788 года. Конституция США и федеральные законы являются «верховным правом страны» (Статья VI, пункт 2). Поэтому когда возникает конфликт между федеральным законом и законом штата, преимущественную силу имеет федеральный закон. Конституция делит федеральное правительство на три власти, причем система сдержек и противовесов не позволяет какой-либо одной власти получить слишком большие полномочия. В этом лонгриде разговор пойдёт о Статье I.

Статья I определяет законодательную власть, которая состоит из двухпалатного Конгресса — сената и палаты представителей — с конкретными полномочиями, наиболее важным из которых является право издавать законы. Однако законодательство может приниматься только в определенных ограниченных целях, определяемых Конституцией. В данном случае мы будем говорить о разделе 8, пункт 3 (пункт о регулировании торговли, «регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами»). Простой язык, использующийся в этом пункте, может создать иллюзию ограниченности власти Конгресса, но положение о торговле (commerce clause) никогда не рассматривалось так узко. Скорее это положение, наряду с экономикой Соединенных Штатов, разрослось и стало намного сложнее. Кроме того, когда Конгресс начал заниматься социальными проблемами в США вроде сегрегации, расизма и дискриминации, положение о торговле часто упоминалась в качестве конституционной основы для закона, который пытался сделать из Штатов более прогрессивную страну. В результате положение о торговле стало конституционной основой для значительной части законов, принятых Конгрессом за последние 50 лет, и в настоящее время представляет собой один из главных инструментов с помощью которого Конгресс США осуществляет свои полномочия.

Если вы посмотрите в Кодекс Соединённых Штатов Америки (сборник всех федеральных постановлений, если считать со всеми приложениями, больше 70,000 страниц), то увидите, что более 700 законодательных положений прямо относятся либо к «межштатной», либо к «иностранной» торговле, охватывая значительное количество вопросов. Эти вопросы включают в себя сельское хозяйство, банковское дело, антимонопольное законодательство, рынок ценных бумаг, регуляцию разных предприятий, регуляции для предприятий в энергетическом секторе, регуляцию опасных веществ, потребительские кредиты, регуляции в сфере спорта, регуляции в сфере интернета, защиту исчезающих видов животных, гражданские права, алименты для детей, детскую порнографию, аборты, уголовное право, наркотики, еду, огнестрельное оружие, терроризм, непристойности (obscenity — отдельная вещь, которая не попадает под защиту Первой Поправки), трудовое законодательство, безопасность на производстве, пенсии, законодательство о охране природы, животных, изделия медицинского назначения, загрязнение воды, атомную энергетику, перевозку товаров, безопасность транспортных средств, и так далее, и тому подобное. Вот сколько разных вещей федеральное правительство США может регулировать с помощью положения о торговле.

Однако с 1990-х годов прецедентное право Верховного суда поставило под вопрос возможные ограничения положения о торговле. Хотя эти дела привели к отмене некоторых федеральных законов, потому что ВС США признал их неконституционными, их общий эффект на ограничение власти Конгресса по регуляции разных вещей используя положение о торговле до сих пор был относительно скромным. Всё же в течение последних двух десятилетий Верховный суд Соединенных Штатов в делах Lopez v. United State и US v. Morrison постановил, что закон о владении оружием и закон о сексуальном насилии находились вне компетенции Конгресса по регулированию торговли, но влияние этих случаев до сих пор было относительно скромным. Например, более поздний случай, Gonzales v. Raich, подтвердил полномочия Конгресса регулировать медицинскую марихуану, предполагая, что влияние предыдущих прецедентов будет ограниченным. Тем не менее, в деле National Federation of Business v. Sebelius, во время рассмотрения вопроса о личном мандате (одна из вещей в Обамакеир — необходимость иметь страховку или платить штраф за её отсутствие, отменена Трампом в 2019) на приобретение медицинской страховки, Верховный Суд установил, что постановление о торговле не предоставляет полномочий для такого мандата. В случае с Себелиусом, ВС ограничил использование положения о торговле, но создал специальную лазейку для Обамы и сказал, что правительство может регулировать личный мандат с помощью положения о налогообложении.

Текстовый анализ

В этой части я расскажу вам о том, как учёные в сфере конституционного права США интерпретируют значения всех слов в положении о торговле; я не собираюсь предоставлять вам мою личную интерпретацию.

Положение о торговле предусматривает, что «Конгресс имеет полномочия регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами». Слово «торговля», по-видимому, сегодня имеет то же основное значение, что и в 1789 году, — «обмен товарами или услугами между разными странами или между районами одной и той же страны». Однако некоторые теоретики в сфере конституционного права США утверждают, что вторичный смысл слова «торговля», который понимался во время разработки Конституции, включал в себя всю производственную деятельность, связанную с торговлей: например, промышленное производство и сельское хозяйство.

Затем возникает дополнительный вопрос о том, значительно ли ограничена способность Конгресса регулировать торговлю фразой «с иностранными государствами, а также между отдельными штатами и индейскими племенами». Например, фраза «между отдельными штатами» может быть интерпретирована как «между людьми разных штатов» или в более широком смысле как «между людьми, живущими в различных штатах». Некоторые утверждают, что более широкое определение, которое будет охватывать торговлю между людьми одного и того же штата, сделает фразу «между отдельными штатами» излишней. Вопрос о том, распространяются ли полномочия по регулированию «межштатовой торговли» (interstate commerce) на «внутриштатовую торговлю» (intrastate commerce), был урегулирован прецедентным правом, и большинство «внутриштатовых» коммерческих сделок могут регулироваться федеральным правительством США.

Написание и ратификация Конституции

Интеграция коммерческой деятельности в новоиспечённое государство Соединённые Штаты Америки была центральной темой Конституционной конвенции 1787 года и вот тут я вставлю свои 5 копеек. Если посмотреть на опубликованные материалы во времена, когда составление Конституции шло полным ходом, то окажется, что создатели Конституции США не задумывались о «широком» значении этих положений. Они не писали это положение специально чтобы федеральное правительство имело право регулировать всю экономическую деятельность которая велась между штатами, а скорее основное внимание было уделено проблеме внешней торговли. Основная цель этого пункта заключалась в повышении федеральных доходов с помощью введения тарифов на иностранные товары, тогда как вторичной целью было, по-видимому, дать Конгрессу возможность регулировать и ограничивать доступ иностранных товаров на Американские товары чтобы помочь отечественному бизнесу развиваться — то бишь, протекционизм.

Был выдвинут аргумент, что хотя регулирование свободной и справедливой торговли между штатами и являлось основной мотивацией для принятия различных других положений Конституции, это, возможно, не было центральной причиной разработки положения о торговле. Это связано с тем, что государственные ограничения на торговлю между штатами уже были запрещены в соответствии со статьями Конфедерации, и штаты в целом соблюдали эти ограничения. Это не помешало Верховному Суду США под давлением Франклина Рузвельта извратить всё, что задумывали отцы-основатели, впрочем, об этом позже!

Прецедентное право

Так как же так получилось, что Конгресс США использует положение о торговле даже для таких вещей, как защита вымирающих видов? Это всё из-за того, что Верховный Суд создал кучу прецедентов, и сейчас я вам расскажу, как это всё происходило. Одно из самых ранних дел в этом секторе юриспруденции, которое рассматривал Верховный Суд США, было Gibbons v. Ogden. Верховный суд вынес поддержанное главным судьёй Маршаллом решение по вопросу о монополии на использование пароходов в водах Нью-Йорка. Штат Нью-Йорк выдал Огдену эксклюзивное право на пассажироперевозки с помощью параходов в водах штата Нью-Йорк. Эта монополия была оспорена Гиббонсом, который перевозил пассажиров из Нью-Джерси в Нью-Йорк в соответствии с постановлением Конгресса. Верховный судья Маршалл, признавая монополию недействительной, писал, что «власть над торговлей ... принадлежит Конгрессу...» и что «влияние, которое избиратели оказывают на него на выборах, является ... единственными ограничителями» этой власти. Далее Верховный судья написал, что торговля — это не только обмен товарами и, конечно же, транспортировка пассажиров попадает под слово «торговля». Он даже определил «торговлю» как «intercourse» (термин плохо переводится, самое близкое — «общественные отношения»).

Суд ещё долго не пересматривал это широкое определение слова «торговля». Вместо этого в течение следующих нескольких десятилетий Суд рассмотрел границы доктрины «потенциальном положение о торговле» — потенциальные полномочия регулировать торговлю со стороны федерального правительства.

Позже, когда Верховный Суд вновь пересмотрел полномочия Конгресса в соответствии с этим положением, он в целом одобрил законодательные акты, которые регулировали межштатную транспортировку товаров или лиц, таких как лотерейные билеты, продукты питания, или проститутки. Но в начале 1900-х годов Верховный Суд начал сталкиваться с законами, которые выходили за рамки регулирования торговли и касались других смежных видов экономической деятельности. ВС отклонил серию федеральных законов, которые пытались распространить регулирование торговли на такие виды деятельности, как «производство» или «добыча полезных ископаемых».

Но потом случилась Великая Депрессия, и Франклин Рузвельт начал активно подминать под себя всё правительство США, включая и Верховный Суд. Суд сопротивлялся долго, и Рузвельту пришлось развернуть целую кампанию по созданию общественного давления на проклятых стариков, которые мешают ему вести страну в будущее. И вот так все в американской юриспруденции знают про магический 1937 год. Начиная с 1937 года, с решения по делу NLRB v. Jones & Laughlin Steel Corporation, Верховный Суд постановил, что Конгресс имеет полномочия защищать торговлю между штатами от препятствий, которые «влияют» на коммерческие сделки. В деле NLRB v. Jones & Laughlin Steel Corporation ВС США поддержал Национальный закон о трудовых отношениях (National Labor Relations Act), постановив, что, контролируя производственные конфликты в промышленности, Конгресс предотвращал возможные издержки, связанные с межштатной торговлей. Позволив Конгрессу регулировать деятельность, находящуюся в «потоке» (весь процесс начиная от заказа товара, его производства и всех других операций, которые нужно будет произвести, чтобы доставить товар к потребителю) торговли, Суд также установил основу для регулирования ряда других видов деятельности, которые «влияют» на торговлю.

Последующие решения Суда постановили, что Конгресс владеет большую свободу действий в регулировании деятельности, которая «затрагивает» межштатную торговлю, если законодательство «разумно» связано с достижением целей этого регулирования. Очень размытые фразочки, которые позволяют федеральному правительству делать всё, что они хотят, не находите? Суд также постановил, что деятельность, которая сама по себе не влияет на торговлю между штатами, может регулироваться, если все такие действия, взятые вместе в совокупности, повлияли на межгосударственную торговлю. Речь идёт о деле Wickard v. Filburn. Фермер из штата Огайо Роско Филберн выращивал пшеницу, чтобы кормить животных на своей собственной ферме. Правительство США установило ограничения на производство пшеницы, основываясь на площади, принадлежащей фермеру, чтобы стабилизировать цены и поставку пшеницы во время Великой Депрессии. Филберн вырастил больше, чем было разрешено, и поэтому ему было приказано заплатить штраф. В ответ он сказал, что поскольку его пшеница не была продана, она не могла регулироваться с помощью положения о торговле, не говоря уже о «межштатной» торговле (описанной в Конституции как «торговля ... между отдельными штатами»). Верховный суд не согласился. Они сказали, что один фермер из Огайо не может нанести вреда межштатной торговле, но если по всей стране появятся тысячи таких Роско Филбернов, то урон межштатной торговле будет заметным, а значит Конгресс может регулировать вот такие вещи. Решением по этому делу Суд поддержал множество различных законов на подобную тему, в том числе и законы, регулирующие производство пшеницы на фермах, расовую дискриминацию со стороны различных предприятий (Heart of Atlanta Motel, Inc. v. United States), и прочие.

Дело дошло до того, что Конгресс пытался даже контролировать продажу оружия с помощью постановления о торговле. Однако в деле 1995 года US v. Lopez, Верховный Суд поставил под сомнение степень, в которой Конгресс может полагаться на положение о торговле в качестве основы для федеральной юрисдикции. В соответствии с Законом 1990 года о школьных зонах, свободных от оружия (gun-free zones), Конгресс признал федеральным преступлением «сознательное владение огнестрельным оружием на территории, которая, как человек знает или имеет разумные основания полагать, относится к школьным территориям». В этом деле Суд постановил, что поскольку закон не регулировал коммерческую деятельность и не упоминал ничего насчёт того, связано ли владение с торговлей между штатами, этот закон превышал полномочия Конгресса в соответствии с положениями о торговле. Хотя Суд прямо не отменял каких-либо предыдущих постановлений, подтверждающих федеральные законы, принятые в соответствии с положением о торговле, решение, по-видимому, предлагает новые ограничения законодательной власти Конгресса.

Дело Лопеза было знаменательным в том смысле, что впервые с 1937 года Верховный суд отменил федеральный закон, основываясь исключительно на выводе о том, что Конгресс превысил свои полномочия в соответствии с положениями о торговле. При этом Суд вновь рассмотрел свои предыдущие дела и разделил полномочия регулировать торговлю на три категории и утверждал, что Конгресс не может выходить за рамки этих трех категорий: (1) регулирование каналов торговли (channels of commerce); (2) регулирование инструментов торговли (tools of commerce); и (3) регулирование экономической деятельности, которая «влияет» на торговлю (activities that affect commerce).

В рамках третьей категории, видов деятельности которые «влияют на торговлю», Суд определил, что полномочия по регулированию торговли применяются только в том случае, если они «существенно» влияют на торговлю. Тем не менее ВС в деле Лопеза одобрительно говорил о более ранних делах, поддерживающих законы, которые регулировали ресторан (который отказывался обслуживать ниггеров, но при этом закупавший продукты в другом штате) и гостиницу (отказывалась принимать ниггеров и находилась у автомагистрали, принадлежащей федеральному правительству, которая тянется из Мэйна аж во Флориду). Или, как уже было написано выше, «совокупный эффект» огромного количества фермеров, описанный в деле Wickard v. Filburn. Вот эти три дела, по моему мнению, самый вопиющий пример натягивания совы на глобус в юриспруденции США: федеральное правительство не знало, как победить консервативное общество США, и поэтому решило прибегнуть к грубой силе — Верховному Суду. С помощью положения о торговле и главного левака в суде Эрла Уоррена, который своими решениями повернул США почти настолько же влево, насколько они были повёрнуты принятием 19 поправки, оно избавилось от расовой дискриминации и сегрегации.

Однако в деле Лопеза суд установил, что Закон о школьных зонах без оружия не подпадает ни под одну из трех категорий, изложенных выше. Суд постановил, что он не регулирует каналы торговли и не защищает инструменты торговли. Наконец, влияние на межгосударственную торговлю оказалось слишком слабым, чтобы быть «существенным» — главное требования для получения Конгрессом полномочий по регуляции. Суд отметил, что регулируемая деятельность — владение оружием в школьной зоне — ни сама по себе, ни в совокупности не затрагивала коммерческие сделки. Наконец, Суд указал, что уголовно-правоприменительная деятельность является областью права, традиционно закрепленной за штатами (Десятая поправка к Конституции США). Таким образом, Суд установил, что Конгресс не имел полномочий для принятия Закона о школьных зонах без оружия.

На этом мы завершим первую часть, вторую часть мы начнём с углублёного обсуждения этих трёх категорий. Увидимся во второй части!