Антимонопольная служба обнаружила признаки сговора при проведении совместных конкурсов
Комитет обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействительным решения управления в части признания в действиях комитета и акционерного общества нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при проведении совместных конкурсов и в части передачи материалов дела должностному лицу антимонопольного органа для рассмотрения вопроса о привлечении виновных в нарушении антимонопольного законодательства лиц к административной ответственности.
В Арбитражном суде Челябинской области в удовлетворении заявленных требований отказано. Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда решение суда оставлено без изменения.
Установлено, что комитет по делам образования координировал действия заказчиков, фактически управляя проведением закупок: направлял обязательные для исполнения указания, формировал подходы к подготовке конкурсной документации и объединял учреждения для участия в совместных конкурсах. При этом совместные закупки проводились при отсутствии предусмотренных законом оснований. У заказчиков были различные потребности (в том числе по меню, количеству обучающихся, объему услуг), что исключало возможность их объединения в один конкурс. Суды также отметили, что группы заказчиков формировались по территориальному принципу, а не исходя из однородности закупаемых услуг. Это привело к укрупнению лотов, росту начальной (максимальной) цены контрактов и увеличению размеров обеспечения, что ограничило доступ к участию для иных хозяйствующих субъектов. Кроме того, условия конкурсной документации были сформированы таким образом, что фактически обеспечивали победу одному участнику. По оценке антимонопольного органа, такие действия привели к ограничению конкуренции и созданию преимущественных условий для конкретной компании. Суды признали, что совокупность указанных обстоятельств свидетельствует о наличии антиконкурентного соглашения между органом власти и хозяйствующим субъектом, направленного на обеспечение победы в закупках.
В своей жалобе комитет выражает несогласие с выводом судов, что комитет координировал и контролировал подведомственные образовательные организации при выборе способа проведения закупок, оказывал влияние на образовательные учреждения при формировании лотов для проведения совместных закупок и соглашений о проведении совместных закупок, при подготовке конкурсной документации с целью предоставления преимуществ АО "Уральский комбинат питания".
Комитет считает, что суды ошиблись, приравняв эту услугу к простой поставке блюд, хотя по закону и контракту это гораздо более широкий процесс, и обращает внимание, что суды не учли важный момент. Организация питания — это не просто доставка еды, а целый комплекс работ: от закупки продуктов до соблюдения санитарных норм. В каждой школе или детском саду есть разные группы детей, которым положено бесплатное или льготное питание. Для каждой такой группы в каждом учреждении составляют отдельное меню, но этот факт не был должным образом рассмотрен в суде.
По мнению комитета, из всей совокупности протоколов опросов сотрудников образовательных учреждений судами выделены лишь те протоколы опросов, которые обосновывают позицию о наличии антиконкурентного соглашения. При этом в материалах дела имеются и протоколы опроса иных лиц, а также поступившие в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции письменные пояснения руководителей образовательных организаций о том, что никакого давления со стороны комитета на руководителей образовательных учреждений не оказывалось. Все юридически значимые решения применительно к спорным торговым процедурам принимались руководителями самостоятельно.
Комитет также считает, что проведение данных совместных торговых процедур с применением норм законодательства не ограничило конкуренцию потенциальных поставщиков, а учитывало потребность заказчиков. В закупочной документации отсутствовало требование о территориальной удаленности поставщика (подрядчика, исполнителя) от заказчика, что позволяло принять участие любому юридическому лицу, обладающему достаточным опытом для оказания подобных услуг.
Также комитет в жалобе выражает несогласие с выводом судов о том, что увеличение НМЦК повлияло на минимальный размер исполненных обязательств по контракту/ договору, которые необходимо было представить участнику закупки, что ограничило возможность хозяйствующих субъектов принять участие в совместных конкурсах. Считает, что проведение совместного конкурса с ограниченным участием на срок исполнения услуг в соответствии со сроком бюджетной росписи города не противоречит нормам действующего законодательства, а также дает возможность заключить контракт с поставщиком, имеющим опыт оказания подобных услуг, с целью исключения возможности срыва образовательного процесса, что обеспечивает надлежащее качество исполнения контракта и удовлетворения нужд заказчика.
Комитет также выражает несогласие с выводом судов о том, что его действия были направлены на проведение совместных закупок таким образом, чтобы обеспечить в них победу АО "Уральский комбинат питания" и ограничить возможность конкурентов комбината принять участие в торгах. Отмечает, что конкурсную документацию не разрабатывал, функциональной возможности по внесению критериев в конкурсную документацию не имел.
Судами из материалов дела установлено, что антимонопольным органом проанализированы закупки на оказание услуг по организации горячего питания в общеобразовательных учреждениях города Челябинска в 2020 — 2022 годах. Согласно представленным комитетом сведениям в городе Челябинске находятся 129 общеобразовательных учреждений, подведомственных комитету. Общеобразовательным учреждениям города Челябинска, подведомственным комитету, антимонопольным органом направлены запросы о предоставлении информации о проведенных закупках на оказание услуг по организации питания за период с 01.01.2020 по дату направления ответа на запрос. Анализ представленных сведений показал, что 18 из 129 образовательных учреждений осуществляют организацию питания детей без привлечения сторонней организации. При этом в феврале — марте 2021 года 106 общеобразовательных учреждений провели совместные конкурсы на оказание услуг по организации питания в порядке Закона N 44-ФЗ и Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Всего проведено 18 торговых процедур. Способ закупок — совместные конкурсы в электронной форме.
Вместе с тем антимонопольным органом установлено, что при проведении закупок между комитетом и АО "Уральский комбинат питания" было достигнуто антиконкурентное соглашение, направленное на предоставление преимущественных условий АО "Уральский комбинат питания" при проведении торгов, поскольку условия конкурсных документаций сформулированы таким образом, что победителем торгов в закупках могло стать одно лицо — АО "Уральский комбинат питания".
Так, управлением установлено наличие восьми соглашений о проведении совместных закупок в порядке Закона N 44-ФЗ.
В соответствии с пунктами 1.1 соглашений, стороны устанавливают права, обязанности и ответственность, а также порядок взаимодействия сторон при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения совместного конкурса с ограниченным участием в электронной форме на оказание услуг по организации горячего питания.
Согласно пунктам 2.2.3 соглашений, заказчики обязаны определить объект закупки, предполагаемый объем закупки, место, условия и сроки (периоды) поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, начальные максимальные цены единиц товара, работы, услуги.
В приложениях N 1 к соглашениям содержится информация об объекте закупки в отношении каждого заказчика. В соответствии с указанной информацией всеми заказчиками определено наименование услуги как "оказание услуг по организации горячего питания"; количество товара, объем работ, услуг — "1"; единица измерения товара (работы, услуги) —"условная единица". При этом проведенный антимонопольным органом анализ конкурсных документаций закупок показал, что для каждого заказчика разработана отдельная вторая часть конкурсной документации, содержащая информационную карту, техническое задание, включающее примерное четырехнедельное (двухнедельное) меню для отдельных категорий детей, получающих бюджетные средства на питание, технико-технологические карты, ассортимент пищевых продуктов, продовольственного сырья, расчет начальной (максимальной) цены контракта, проект контракта, проект договора безвозмездного пользования муниципальным имуществом. Из технических заданий следует, что у заказчиков определена потребность в оказании услуг, отличающихся друг от друга по характеристикам: 1) заказчиками определены разные приемы пищи (завтрак, обед, в некоторых учреждениях предусмотрены дополнительные приемы пищи, вторые завтраки, полдники, уплотненные полдники, ужины); 2) разные льготные категории детей, в том числе наличие воспитанников в некоторых учреждениях; 3) разный тип образовательных организаций (образовательные организации дневного пребывания и интернаты); 4) график оказания услуг (отличается режим работы школ, количество смен).
В этой связи антимонопольный орган пришел к выводу о том, что услуги, заявленные в конкурсных документациях заказчиками, не отвечают требованию статьи 25 Закона N 44-ФЗ, так как не являются одними и теми же (заказчиками установлены требования к оказанию услуг питания для различных категорий детей, по разному разработанному заказчиками меню, определено разное количество дней, детей, установлены разные требования к количеству приемов пищи, на основании различных требований к питанию детей установлен различный объем оплачиваемых денежных средств по каждой категории обучающихся).
Как установлено судами, антимонопольным органом проанализированы положения о закупках заказчиков, из которых установлено, что заказчики вправе инициировать и осуществить закупку одноименных (одних и тех же, однородных) товаров, работ, услуг путем проведения совместной закупки любым способом, предусмотренным положениями; права, обязанности и ответственность заказчиков при проведении совместных закупок определяются соглашением сторон, заключенным в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и положениями о закупке; договор с победителем либо победителями совместных закупок заключается каждым заказчиком самостоятельно; условие о проведении такой закупки должно соответствовать Положению о закупке каждого заказчика.
Как верно указали суды, закупка одних и тех же услуг (в целях определения возможности проведения совместных закупок) предполагает их идентичность, то есть полное совпадение функциональных, технических, качественных, а также эксплуатационных характеристик.
Признавая неправомерной позицию заявителей об отсутствии необходимости оценки указанных показателей для определения идентичности услуг, апелляционный суд обоснованно указал на следующее:
— оказание услуг по организации горячего питания в образовательных организациях зависит от потребностей различных категорий детей (в том числе детей с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в образовательных организациях кадетского типа и кадетской направленности, спортивных классах), а также от режима функционирования организации и режима обучения детей;
— различаются показатели услуг (заказчиками установлены требования к оказанию услуг питания для различных категорий детей, по разному разработанному заказчиками меню, определено разное количество дней, детей, установлены разные требования к количеству приемов пищи; на основании различных требований к питанию детей установлен различный объем оплачиваемых денежных средств по каждой категории обучающихся).
В связи с этим, как верно указал апелляционный суд, такие заявленные заказчиками в конкурсных документациях услуги обоснованно признаны антимонопольным органом не идентичными, то есть совместные закупки проведены с нарушением части 1 статьи 25 Закона N 44-ФЗ и пункта 9.1 Положений о закупках.
Как установлено судами, антимонопольным органом также выявлено, что проведение совместных закупок со сроком оказания услуг на 3 года привело к тому, что лоты были укрупнены и, как следствие, в торгах приняла участие только одна организация — АО "Уральский комбинат питания". В целях установления причин, по которым заказчики приняли решение о проведении совместных торгов, антимонопольным органом проведен опрос ряда лиц. По результатам опросов и анализа письменных пояснений управлением установлено, что заказчики самостоятельно не принимали решение о проведении совместных торгов, а соответствующие поручения были даны комитетом.
Из результатов проведенных опросов судами установлено, что указание о проведении совместных закупок на организацию питания в 2021 году поступило от комитета. Исходя из установленного, суды обоснованно поддержали вывод антимонопольного органа о том, что комитетом через МКУ "ЦОДОО" и его структурные подразделения осуществлялась координация деятельности образовательных учреждений, выступающих заказчиками по рассматриваемым закупкам, при проведении в 2021 году совместных конкурсов на организацию питания. При этом, несмотря на то, что в отличие от порядка проведения совместных закупок в порядке Закона N 44-ФЗ, комитет как главный распорядитель бюджетных средств не является стороной соглашений о проведении совместных закупок, осуществляемых в соответствии с Законом N 223-ФЗ, и не участвует в подготовке, разработке и согласовании конкурсной документации, судами установлено и материалами дела подтверждено, что комитет требовал предоставить в его адрес разработанную документацию. Необходимость направления конкурсной документации в адрес комитета обусловлена необходимостью ее проверки на предмет наличия в ней условий и требований, которые позволили бы АО "Уральский комбинат питания" стать победителем закупок и ограничить возможность участия в них других хозяйствующих субъектов.
Судами также установлено, что комитет самостоятельно формировал лоты (группы заказчиков) для проведения совместных конкурсов в нарушение законодательства о контрактной системе и положений о закупках автономных образовательных учреждений.
На основании изложенного, суды обоснованно поддержали выводы управления, что при проведении рассматриваемых закупок образовательные организации лишь выполняли различные поручения комитета и формально участвовали в разработке положений конкурсных документаций, требований заказчиков, в то время как комитет координировал и контролировал подведомственные образовательные учреждения при проведении в 2021 году закупок на организацию питания и выступал инициатором проведения совместных конкурсов и заключения контрактов, договоров со сроком оказания услуг в течение трех календарных лет.
Таким образом, как обоснованно указали суды, проведение совместных конкурсов путем объединения в один лот услуг, оказываемых на протяжении трех лет в нескольких общеобразовательных учреждениях, создает преимущество одной крупной организации — АО "Уральский комбинат питания" и не позволило принять в них участие иным лицам, оказывающим услуги общественного питания на территории города Челябинска, которые могли бы принять участие и стать победителями закупок в случае их проведения каждым заказчиком самостоятельно. Судами верно отмечено, что лоты сформированы комитетом таким образом, чтобы одновременно обеспечить возможность участия в совместных конкурсах АО "Уральский комбинат питания" и ограничить участие иных организаций в связи с обязанностью установления в конкурсной документации требования о наличии у участника опыта оказания услуг.
В связи с изложенным, с учетом оценки обстоятельств дела, доказательств, представленных в материалы дела, доводов и возражений сторон в их совокупности и взаимосвязи по правилам статьи 71 АПК РФ, правильно применив указанные выше нормы права, суды сделали обоснованный вывод о законности оспариваемого решения управления от 20.02.2024 по делу N 074/01/16-2900/2023.
Оснований для переоценки выводов судов у суда кассационной инстанции не имеется.
При таких обстоятельствах суды правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований. С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба — без удовлетворения.
Источники: